BRGE IV Nr. 0107/2019, Kostenverteilung für Altlastensanierung. Bedeutung einer...

Zu befinden war über die Kostenverteilung für die (bereits erfolgte) Sanierung des Areals einer chemischen Reinigung, deren Betreiberschaft die Liegenschaft bereits seit längerer Zeit an Dritte veräussert hatte. Im entsprechenden Vertrag wurde eine Klausel vereinbart, wonach der Veräusserer bezüglich der Liegenschaft keine Gewährleistungspflicht irgendwelcher Art übernehme, unter Vorbehalt der Art. 192 Abs. 3 und 199 OR. Umstritten war vorab, ob die (ehemalige) Betreiberschaft trotz dieser Vertragsklausel als Verhaltensverursacher ins Recht gefasst werden könne. Faktisch war die Sanierung vom Gemeinwesen vorgenommen worden, welches sich zum Sanierungszeitpunkt zugleich im privatrechtlichen Besitz des Grundstücks befand. Die Kostentragungspflicht der Betreiberschaft wurde trotz der erwähnten Vertragsklausel bejaht, weil die Klausel – im Rahmen der vorfrageweisen Beurteilung (§ 1 VRG) – bloss als Wegbedingung der Gewährleistung und nicht als (im Sinne einer positiven Leistungspflicht) Vereinbarung einer umfassenden Schadloshaltung aufgefasst werden konnte. Weil die Betreiberschaft die Verschmutzungen nicht allein verursacht bzw. für andere (frühere) Verhaltensverursacher nicht einzustehen hatte, war die Sache zur Ergänzung der Sachverhaltsabklärungen an das AWEL zurückzuweisen. Der Rekurs wurde gutgeheissen.

Erwägungen (24 Absätze)

E. 4 Eventualiter sei das vorliegende Kostenverteilungsverfahren zu sistie- ren und der Rekursgegnerin 1 [Stadt X] Frist anzusetzen, um ihre An- sprüche aus dem Tauschvertrag vom 25. August 1988 vor einem Zi- vilgericht entscheiden zu lassen.

E. 4.1 Der Rekurrent beruft sich in der Sache, wie erwähnt, auf die im Grund- stücktauschvertrag vom 25. August 1988 enthaltene Klausel betreffend Gewährleistungsausschluss. Die Mitbeteiligte 3 habe die Liegenschafts- schätzung selber vorgenommen. Die Gebäude auf beiden Grundstücken (T.-Strasse 1 und T.-Strasse 2) seien als wertlose Abbruchliegenschaften bewertet worden. Der Landpreis für die Liegenschaft T.-Strasse 1 sei je- doch um Fr. 200.– pro m2 tiefer bewertet worden als derjenige der Liegen- schaft T.-Strasse 2. Die Wertminderung habe sich aus den von der Mitbe- teiligten 3 zu diesem Zeitpunkt bereits geschätzten Entsorgungskosten von Altlasten für die chemische Reinigung ergeben. Die damals seitens der Mitbeteiligten 3 Handlungsbefugten seien sachkundig gewesen und hätten sich damit in den Fachabteilungen vor dem Erwerb vertieft auseinanderge- setzt. Erste Grundlagenstudien seien ab 1980 vorgenommen worden; eine Überbauungsstudie vom November 1983 habe zweifellos vertiefte Erkennt- nisse betreffend Bodenbeschaffenheit zutage gefördert. Die getauschte Liegenschaft sei bereits damals im Verdachtsflächen-Kataster eingetragen gewesen. Niemand werde auch nur im Ansatz behaupten wollen, dass sich die Mitbeteiligte 3 nach diesem Prüfungsprozedere nicht bewusst gewesen wäre, dass sie eine Abbruchliegenschaft mit einem Altlastenrisiko erworben habe. Alle Gremien seien sich der tatsächlichen und rechtlichen Tragweite der Vertragsklausel betreffend Rechts- und Sachmängel bestens im Klaren gewesen; diese sei denn auch nie beanstandet oder angefochten worden. Die Formulierung der Freizeichnungsklausel sei bewusst streng gewählt und keinesfalls zufällig oder unabsichtlich. Namentlich unterscheide diese nicht zwischen körperlichen und rechtlichen Mängeln. Ein tatsächlicher Konsens bezüglich des Ausschlusses aller Forderungen gegenüber dem Rekurrenten sei damit zustande gekommen. Eine Anfechtung der Frei- zeichnungsklausel sei ausgeschlossen. R4.2019.00023 Seite 11

E. 4.2 Die Wahrung privatrechtlicher Ansprüche richtet sich gemäss § 317 PBG und § 1 VRG grundsätzlich nach dem Privatrecht im zivilprozessualen Ver- fahren (VB.2014.00314 vom 30. September 2014, E. 2.2; VB.2005.00464 vom 11. Januar 2006, E. 3.2; VB.2005.00022 vom 1. Juni 2005, E. 3.2.1). Eine Pflicht der Verwaltungsrechtspflege, zivilrechtliche Vorfragen zu ent- scheiden, besteht nicht. Bei der Entscheidung zivilrechtlicher Vorfragen hat sich die Verwaltungsrechtspflege Zurückhaltung aufzuerlegen (VB.2009.00181 vom 27. Januar 2010, E. 2.2; BGr 1C_237/2010 vom 30. August 2010, E. 2.4.2). Weil der im Grundstückkaufvertrag vom 25. August 1988 enthaltenen Klausel betreffend Gewährleistungsausschluss möglich- erweise eine Reflexwirkung auf die streitgegenständliche Kostenverteilung zukommen könnte, ist deren Tragweite vorliegend freilich zu beleuchten. Dies unter der Einschränkung bzw. dem Vorbehalt, dass eine abschlies- sende bzw. der materiellen Rechtskraft zugängliche Beurteilung einzig im zivilgerichtlichen Verfahren erfolgen kann.

E. 4.3 Der Grundstücktauschvertrag vom 25. August 1988 enthält unter dem Titel "Weitere Bestimmungen" und im Einzelnen Folgendes (act. 13.1): R4.2019.00023 Seite 12

" 1. Der Besitzesantritt in Rechten und Pflichten, Nutzen und Schaden durch die jeweiligen Erwerber findet mit der Abgabe der Grundregis- teranmeldung statt. [2. Bestimmung zur Genehmigung durch den Grossen Gemeinderat und zum Baubeginn an der T.-Strasse 2] Die Stadtgemeinde X gestattet den Herren H., die von ihnen benutz- ten Räumlichkeiten in der Liegenschaft T.-Strasse 1 ohne Entrichtung einer Miete bis zu ihrem Umzug in den Neubau weiterzubenützen, längstens aber bis Ende 1990. [3. Bestimmung betreffend Notariatsgebühren sowie Grundstücksge- winnsteuern]

4. Die Parteien sind auf die Bestimmungen der Art. 219 und 192 ff. OR hinsichtlich der Gewährleistung des Veräusserers für Sach- und Rechtsmängel aufmerksam gemacht worden. Im Einverständnis mit dem Erwerber übernimmt der jeweilige Abtreter bezüglich seiner Lie- genschaft(en) keine Gewährleistungspflicht irgendwelcher Art. Vorbe- halten bleiben die Art. 192 Abs. 3 und 199 OR. Die Parteien kennen die Bedeutung dieser Bestimmungen. [5. Bestimmung betreffend Übernahme privater Schaden- und /oder Haftpflichtversicherungen.] [6. Bestimmung betreffend bestehende Mietverhältnisse.] [7. Bestimmung betreffend Einfahrt Liegenschaft T.-Strasse 2]

E. 4.4 Der Verkäufer haftet dem Käufer sowohl für die zugesicherten Eigenschaf- ten als auch dafür, dass die Sache nicht körperliche oder rechtliche Mängel habe, die ihren Wert oder ihre Tauglichkeit zu dem vorausgesetzten Ge- brauche aufheben oder erheblich mindern (Art. 197 des Obligationenrechts [OR]). Als Sachmangel gilt dabei die Abweichung zwischen dem Ist- und Sollzustand der Sache, welche den Wert oder die Tauglichkeit der Sache zum vorausgesetzten Gebrauch aufhebt oder welche durch das Fehlen zu- gesicherter Eigenschaften entsteht. Sachmangel im engeren Sinne ist nach dem Wortlaut des Gesetzes ein körperlicher oder rechtlicher Mangel, wel- cher den Wert oder die Tauglichkeit der Sache zum vorausgesetzten Ge- brauch aufhebt oder erheblich mindert. Körperlich ist der Mangel, wenn die physische Beschaffenheit der Kaufsache betroffen ist. Ein rechtlicher Man- gel liegt vor, wenn die Beschaffenheit bzw. Eigenschaften der Ware gegen R4.2019.00023 Seite 13

E. 4.5 Art. 32d USG bezweckt die verursachergerechte Verlegung der Sanie- rungskosten unbesehen der Frage, wem die Durchführung der Sanierung oblag. Mit der gedanklichen Entkoppelung von Realleistungspflicht und Kostentragungspflicht will das Gesetz erreichen, dass die Sanierung zügig durchgeführt und nicht durch langwierige Auseinandersetzungen über die Kostentragungspflicht belastet wird. Der Verursacherbegriff knüpft dabei an den polizeirechtlichen Störerbegriff an. Als Verursacher geltend demnach sowohl der Verhaltens- als auch der Zustandsstörer (Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar USG, Ergänzungsband zur 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2011, Art. 32d Rz. 6). Bei der Kostenanlastung geht es um die möglichst gerechte Zuordnung der finanziellen Folgen. Mit dem Störerprinzip lässt sich nur die vorläufige Kostentragung begründen; die definitive Kostenzu- weisung dagegen muss vor dem Verursacherprinzip standhalten. Die Kos- tenanteile und die damit verbundenen Ausgleichungsansprüche sind öffent- lich-rechtlicher Natur. Die Pflicht des Verursachers zur Tragung der Sanie- rungskosten ist das notwendige Korrelat zur Realleistungs- und Duldungs- pflicht des Störers, der den sanierungsbedürftigen Zustand zu verantworten hat. Die Realleistungs- und Duldungspflichten ihrerseits sind polizeirechtli- cher Natur; als solche erwachsen sie dem Störer nur gegenüber dem Ge- meinwesen als dem Hüter der Polizeigüter. Konsequenterweise richten sich allfällige Rückerstattungsansprüche wegen nicht verursachergerechten Kostenanfalls stets an das Gemeinwesen oder gehen von diesem aus. Trifft der Sanierungspflichtige die notwendigen Massnahmen selbst, so kann der Pflichtige die bei ihm angefallenen Kosten vom Gemeinwesen zurückver- langen, soweit diese Kosten seinen Verursachungsanteil übersteigen. Mit der Kostenauflage zulasten weiterer Verursacher lebt die finanzielle Seite des Polizeirechtsverhältnisses auf, das zwischen diesen weiteren Verursa- chern (als Störern) und dem Gemeinwesen als virtuelles Rechtsverhältnis R4.2019.00023 Seite 14

E. 4.6 Bei einer Kostenverteilung gemäss Art. 32d USG geht es nach dem Gesag- ten nicht um die Regelung einer zwischen einzelnen Störern (potentiell) be- stehenden privatrechtlichen Haftungs- und Regressordnung, sondern um die finanzielle Ausprägung des umweltrechtlichen Verursacherprinzips, welches in Gestalt öffentlich-rechtlicher Ansprüche zwischen dem für die Sanierung und die Kostenverteilung zuständigen Kanton und einzelnen Verursachern zu regeln ist. Nicht gefolgt werden kann der Kommentierung lediglich insoweit, als ein als Verhaltens- oder Zustandsstörer verantwortli- ches Gemeinwesen (Gemeinde) dem Kanton zuzurechnen sei. Eine Ge- meinde ist mit Bezug auf die Festlegung ihres Verursacheranteils – schon aus Gründen der Gleichbehandlung mit weiteren Verursachern – im Grund- satz nicht anders zu behandeln als ein beliebiger anderer Verursacher. Die Kostenverteilung hat umfassend über den Kanton zu erfolgen. Die Mitbetei- R4.2019.00023 Seite 15

ligte 3 hat die zunächst abweichend gehandhabte Kostenabrechnung im regierungsrätlichen sowie verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegen die Verfügung der Baudirektion Nr. 1106 vom 6. Juni 2011 gerügt. Gemäss dem angefochtenen Entscheid wurde nunmehr eine Kostenabrechnung über den Kanton vorgenommen, was von den Parteien in der Sache vorlie- gend nicht beanstandet wurde und denn auch nicht zu beanstanden ist. Was der Rekurrent für eine – seiner Meinung nach jegliche Kostenüberbin- dung auf ihn als Verhaltensverursacher ausschliessende – Berücksichti- gung des Gewährleistungsausschlusses im Zuge der Kostenverteilung an- führt, überzeugt nicht. Zwar geht die Lehre einig darin, dass bei der Be- stimmung der Verursachungsquoten auch die wirtschaftliche Interessenla- ge (der Verursacher) zu berücksichtigen ist, weshalb das Innenverhältnis zwischen einzelnen Verursachern im Rahmen der tatsächlichen Feststel- lungen, welche Grundlage der Bestimmung der Verursacherquoten bilden, zu berücksichtigen ist. Dabei sind aber, sofern noch kein rechtskräftiges Zi- vilurteil vorliegt, lediglich liquide zivilrechtliche Verhältnisse zu berücksichti- gen (Tschannen, Art. 32d Rz. 31). Dafür sprechen sich im Grundsatz auch die vom Rekurrenten zitierten Autoren aus, etwa für den Fall, dass eine öf- fentlich-rechtliche Kostenverteilungsverfügung einer privatrechtlichen Ver- einbarung in einem öffentlich beurkundeten Grundstückkaufvertrag diamet- ral entgegensteht. In einem solchen Fall, so die zitierten Autoren weiter, muss aus rechtspolitischen Gründen der Vertragsfreiheit Vorrang gegen- über dem Verursacherprinzip des Umweltschutzrechts zukommen. Mittels einer von der Kostenverteilung gemäss Art. 32d USG abweichenden Lö- sung wird weder der Umweltschutz beeinträchtigt noch muss die öffentliche Hand für die fehlende Finanzierung der Altlastensanierung aufkommen. Folglich muss es dem Verkäufer möglich sein, zivilrechtlich für die ihm von der Verwaltungsbehörde überbundenen Sanierungskosten beim Käufer Regress zu nehmen (Andreas Binder/Meinrad Vetter, Freizeichnung von Gewährleistungsansprüchen beim Grundstückkauf unter besonderer Be- rücksichtigung öffentlich-rechtlicher Normen, AJP 2007 S. 687 ff., 692). Daraus erhellt, dass die herrschende Lehrmeinung keineswegs dahingeht, eine privatrechtliche Derogation der Kostentragungspflicht eines Verursa- chers gemäss Art. 32d USG bereits im verwaltungsrechtlichen Kostenver- teilungsverfahren apodiktisch zu berücksichtigen. Vielmehr – und richtiger- weise – ist das verwaltungsrechtliche Verfahren der Beurteilung der zivil- R4.2019.00023 Seite 16

rechtlichen Haftungs- und Regressordnung vorgelagert und soll dies im Regelfall auch bleiben.

E. 4.7 Insoweit kann es im vorliegenden Verwaltungsverfahren bereits von Rechts wegen nicht zur direkten Anwendung privatrechtlicher Normen kommen. Liegt noch keine rechtskräftige zivilrechtliche Entscheidung vor, sind ent- sprechende Vorfragen durch die Verwaltungsbehörde zwar zu entscheiden und in der Kostenauflage zu berücksichtigen, jedoch insofern nicht ab- schliessend zu beurteilen, als dass das mit der Frage allenfalls einmal kon- frontierte Zivilgericht an den Vorfrageentscheid der Verwaltungsbehörde nicht gebunden ist. In der Praxis geht es dabei um die Verhinderung stos- sender Resultate: Man stelle sich einen Fall vor, in welchem ein Verkäufer, der im konkreten Fall auch Verhaltensstörer ist, ein mit einer Altlast belaste- te Grundstück an einen Käufer sehr günstig abgibt, wobei beide vereinba- ren, dass der Käufer die Altlastensanierung zu finanzieren habe. Könnte dieser Vertrag bei der öffentlich-rechtlichen Kostenverteilung nach Art. 32d USG nicht Berücksichtigung finden, so würde dies im Ergebnis darauf hin- auslaufen, dass der Verkäufer (wegen seiner Verhaltensstörereigenschaft) sozusagen ein zweites Mal für die Altlastensanierung bezahlen müsste. Einschränkend ist dabei aber anzumerken, dass ein gerechtes Ergebnis nur erzielt werden kann, wenn die vertraglichen Verhältnisse zwischen den Beteiligten auf dem Wege des Zivilprozesses nicht mehr abgeändert wer- den können (Hans W. Stutz, Die Kostentragung der Sanierung – Art. 32d USG, URP 1997, S. 758 ff., 777 f.; Michael Budliger, Zur Kostenverteilung bei Altlastensanierung mit mehreren Verursachern, Die Regelung im revi- dierten USG und im Vorentwurf zur neuen Altlasten-Verordnung, URP 1997, 296 ff., 307 f.). Ein solcher bereits bei der Kostentragung zu berücksichtigender Fall einer

– drohenden – faktischen Doppelzahlung liegt hier nicht vor. Zwar macht der Rekurrent – wie erwähnt – geltend, die Liegenschaft T.-Strasse 1 sei beim Abschluss des Grundstücktauschvertrags angesichts der Altlasten- problematik bewusst um Fr. 200.– pro m2 tiefer bewertet worden als die Liegenschaft T.-Strasse 2. Angesichts dessen, dass es sich bei der – zum Zeitpunkt der Sanierung als Eigentümerin kostenpflichtigen – Erwerberin des "H.-Areals" um die ohne weiteres zahlungsfähige Mitbeteiligte 3 han- delt, ist für den Rekurrenten mit einer ordentlichen Durchführung des ver- waltungsrechtlichen Kostenverteilungsverfahrens und des anschliessenden R4.2019.00023 Seite 17

E. 4.8 Eine Berücksichtigung des in den "Weiteren Bestimmungen" des Grund- stücktauschvertrags vom 25. August 1988 enthaltenen Gewährleistungs- ausschlusses fällt aber auch aus Gründen der mangelnden Liquidität einer (allfälligen) Regelung zu Gunsten des Rekurrenten ausser Betracht. Ange- sichts dessen, dass es bei den gemäss Art. 32d USG zu verteilenden Sa- nierungskosten nicht um einen Minderungsbetrag oder um zivilrechtlich zu ersetzende direkte oder indirekte Schäden (im Sinne von Art. 208 Abs. 2 oder 3 OR) geht, sondern um einen besonderen, auf dem Verursacherprin- zip basierenden Ausgleichungsanspruch, ist nicht leichthin davon auszuge- hen, dass ein in einem Grundstückkaufvertrag vereinbarter Gewährleis- tungsausschluss die Übernahme der Kostenpflicht eines Verhaltensverur- sachers mit umfasse. Mit dem vorstehend wiedergegebenen Literaturbei- spiel, wonach die Parteien des Grundstückkaufs vereinbaren, dass der Käufer die Altlastensanierung zu finanzieren habe, hat der vorliegende Fall nichts gemein. Der vereinbarte Gewährleistungsausschluss nimmt einzig Bezug auf die klassische Sachmängelgewährleistung. Dafür, dass nach ob- jektiviertem Verständnis des Wortlauts der Klausel oder nach übereinstim- mendem tatsächlichen Parteiwillen eine gesamthafte Tragung der Sanie- rungskosten durch die Mitbeteiligte 3 ins Auge gefasst worden wäre, fehlen jegliche Anhaltspunkte. Vielmehr umfasst die Klausel einzig die – folglich – von der Mitbeteiligten 3 kraft deren Eigenschaft als Zustandsstörerin zu tra- gende Kostenpflicht. In einer kursorischen Prüfung lässt sich der Klausel zugunsten des Rekurrenten nichts entnehmen. Damit entfallen – jedenfalls diesbezüglich – weitere Überlegungen zur Angemessenheit des Kaufprei- ses und zur allfällig dabei vorgenommenen Berücksichtigung von Sanie- rungskosten.

E. 4.9 Nach dem Gesagten erscheint es auch nicht angezeigt, das vorliegende Verfahren zwecks Durchführung eines Zivilverfahrens zu sistieren. Zufolge der Verweisung auf den Zivilweg entstehen dem Rekurrenten – wie er- wähnt – keinerlei rechtserheblichen Nachteile. Angesichts der stark diver- gierenden Rechtsauffassungen der Parteien auch bezüglich des Umfanges R4.2019.00023 Seite 18

E. 4.10 Angesichts dessen, dass es sich beim Kostenverteilungsverfahren um ein dem Zivilverfahren vorgelagertes verwaltungsrechtlichen Verfahren handelt, in welchem auf die Gesetzesvorschrift von Art. 32d USG gestützte Ansprü- che verwaltungsrechtlicher Natur beurteilt werden, kann das Verhalten der Mitbeteiligten 3 von vornherein nicht als treuwidrig oder rechtsmissbräuch- lich gelten. Damit fällt auch ein rechtsmissbräuchliches Handeln von F. S. bei der Unterzeichnung des Kostenverteilungsgesuchs ausser Betracht. Als kostenpflichtige Zustandsstörerin ist die Mitbeteiligte 3 ohne weiteres be- rechtigt, den Erlass einer Kostenverteilungsverfügung zu verlangen (Art. 32d Abs. 4 USG).

E. 4.11 Die Rüge hinsichtlich der Berücksichtigung der im Grundstücktauschvertrag vom 25. August 1988 enthaltenen Klausel betreffend Gewährleistungsaus- schluss erweist sich als unbegründet. Eine Verfahrenssistierung zwecks Durchführung eines Zivilverfahrens fällt ausser Betracht.

E. 5 Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegne- rinnen 1 und 2 [Stadt X und Baudirektion Kanton Zürich]." C. Mit Präsidialverfügung vom 25. Februar 2019 wurde vom Rekurseingang Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Vernehmlassung vom 21. März 2019 beantragte die Baudirektion die Abweisung des Rekurses. Die Stadt X beantragte mit Eingabe vom 27. März 2019 die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; un- ter Kostenfolge zulasten des Rekurrenten. Der Kanton Zürich liess sich nicht besonders vernehmen. E. Mit Replik vom 18. April 2019 hielt der Rekurrent an den gestellten Anträ- gen vollumfänglich fest. Die Stadt X duplizierte per 2. Mai 2019 mit eben- falls unveränderten Anträgen. Die Baudirektion hielt mit Eingabe vom 13. Mai 2019 (sinngemäss) an ihren Begehren fest. Der Kanton Zürich liess sich erneut nicht besonders vernehmen. R4.2019.00023 Seite 3

Es kommt in Betracht: 1. Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Der Rekurrent ist als Ad- ressat der Verfügung vom 22. Januar 2019 und als zur Kostentragung Ver- pflichteter zu deren Anfechtung ohne weiteres legitimiert. Da auch die wei- teren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den erhobenen Rekurs einzutreten. 2. Dem Rekursverfahren liegt der folgende Sachverhalt und die folgende Pro- zessgeschichte zugrunde: Das im Jahr 1851 auf dem Grundstück altKat.-Nr. 2 (Kat.-Nr. 3; ehemals altKat.-Nr. 1) errichtete "H.-Gebäude" wurde von verschiedenen Inhabern als Färberei, später auch als chemische Waschanstalt genutzt (1851-1866 durch F. E., 1866-1876 durch Ph. J., 1876-1905 durch G. P. und 1905-1940 durch R. P.). Ab dem Jahr 1930 war J. H. Eigentümer der Liegenschaft und Betreiber der Färberei und chemischen Waschanstalt. Nach dessen Tod am 24. Juni 1956 ging das (Gesamt-)Eigentum über auf seine Witwe E. H., die den Betrieb weiterführte, und die beiden Söhne K. H. (Rekurrent) sowie R. H. Letztere waren ab dem 9. April 1960 alleinige Eigentümer der Liegen- schaft. Im November 1969 liess sich der Rekurrent im Handelsregister des Kantons Zürich als Inhaber einer Einzelfirma mit dem Zweck des Betriebs einer Kleiderreinigung und Färberei an der T.-Strasse 1 eintragen. Am 25. August 1988 wurde das Grundstück altKat.-Nr. 1 (altKat.-Nr. 2; Kat.-Nr. 3) im Rahmen eines Tauschs (mit Aufgeld) gegen die Liegenschaften "A." und "L.-Strasse" an der T.-Strasse 2 (altKat.-Nrn. 4 und 5) an die Mitbeteiligte 3 übertragen. Die Liegenschaft an der T.-Strasse 1 wurde dabei vorderhand dem Rekurrenten zur unentgeltlichen Weiternutzung als Betriebsstandort überlassen. Im Jahr 1992 wurde der Betriebsstandort verlegt. Nach Grenz- bereinigungen in den Jahren 2004 und 2005 wurde die verbliebene Parzel- le (alt Kat.-Nr. 2; Kat.-Nr. 3) am 22. Dezember 2005 an die L. Immobilien AG, X, veräussert. Im Rahmen einer weiteren Handänderung ging das Ei- R4.2019.00023 Seite 4

gentum sodann an die E. AG, über, welche die heute bestehende Über- bauung realisierte. Im Jahr 2009 fusionierte die E. AG mit der heutigen Ei- gentümerin S. H. Holding AG. In den Jahren 1991 bis 1993 wurden auf dem "H.-Areal" im Zusammen- hang mit einem nicht realisierten Bauvorhaben (Zentrum E.) erste Abklä- rungen zur Schadstoffsituation durchgeführt. Ergänzende Untersuchungen wurden 1996 vorgenommen. Diese ergaben, dass das Areal unter anderem mit chlorierten Kohlewasserstoffen (CKW, insbesondere Tetrachlorethen [PER]) belastet ist. Mit Schreiben vom 22. Dezember 1999 reichte die Mit- beteiligte 3 der damals erstinstanzlich zuständigen Baudirektion aufforde- rungsgemäss ein Sanierungsprojekt für das Areal ein. Nach Bewilligung des Sanierungsprojekts und des anschliessend eingereichten Ausfüh- rungskonzepts für die Sanierung wurden im September 2000 die Sanie- rungsarbeiten gestartet. Unter Berücksichtigung zusätzlicher Sanierungs- abklärungen und entsprechenden Unterbrüchen konnten die Sanierungsar- beiten im Herbst 2005 abgeschlossen werden. In den Jahren 2005 und 2006 wurden von der Baudirektion ergänzende Untersuchungen im Abstrombereich des "H.-Areals" angeordnet. Die Mitbeteiligte 3 reichte der Baudirektion am 28. Oktober 2004 ein Kos- tenverteilungsgesuch über einen – dannzumal – zu verteilenden Betrag von Fr. 513'983.10 ein. Mit Schreiben vom 11. November 2011 ergänzte die Mitbeteiligte 3 dieses Gesuch und machte neu insgesamt einen Betrag von Fr. 2'015'872.05 geltend. Zwischen den Parteien geführte Einigungsge- spräche scheiterten. Nach Zustellung eines – ersten – Entwurfs einer Kos- tenverteilungsverfügung sowie entsprechenden Stellungnahmen trat die Baudirektion mit Verfügung Nr. 1106 vom 6. Juni 2011 auf die Kostenvertei- lungsgesuche ein und stellte fest, dass sich die bis zu diesem Zeitpunkt zu verteilenden Kosten betreffend die altlastenrechtlichen Massnahmen zur Sanierung des "H.-Areals" auf Fr. 2'095'396.88 beliefen. Diese wurden der Mitbeteiligten 3 zu 25,5 %, dem Rekurrenten zu 70 % sowie dem Kanton Zürich (Mitbeteiligter 2) zu 4,5 % auferlegt und der Rekurrent sowie die Mit- beteiligte 3 verpflichtet, der Rekursgegnerin die entsprechenden Beträge zuzüglich Zins zu 5 % zu bezahlen. Hiergegen erhoben der Rekurrent und die Mitbeteiligte 3 jeweils separat Rekurs an den – dannzumal sachlich zuständigen – Regierungsrat des Kantons Zürich. Die Mitbeteiligte 3 stellte den Antrag, die Zahlungsver- R4.2019.00023 Seite 5

pflichtungen insofern anzupassen, als die Vergütung bzw. Rückerstattung der Ausgleichsansprüche über den Kanton zu erfolgen habe; sodann seien die anrechenbaren vorfinanzierten Geldleistungen seit dem 28. November 2004 jeweils pro rata temporis zu verzinsen. Der Rekurrent stellte mit den vorerwähnten Ziffern 1 und 4 der Rekursbegehren im Wesentlichen identi- sche Anträge. Mit Beschluss des Regierungsrats vom 25. März 2015 hiess dieser die Rekurse insoweit gut, als die Verfügung Nr. 1106 vom 6. Juni 2011 aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zu neuem Entscheid an die Baudirektion zurückgewiesen wurde. Im Übrigen wurden die Rekurse abgewiesen. Da- gegen erhob die Mitbeteiligte 3 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag, der Beschluss vom 25. März 2015 sei voll- umfänglich aufzuheben sowie die Verfügung Nr. 1106 vom 6. Juni 2011 dahingehend abzuändern, dass die Vergütung bzw. Rückerstattung der Ausgleichsansprüche über den Kanton zu erfolgen habe und die anrechen- baren vorfinanzierten Geldleistungen seit dem 28. November 2004 zu ver- zinsen seien. Mit Urteil vom 21. April 2016 wies das Verwaltungsgericht die von der Mitbeteiligten 3 erhobene Beschwerde ab (VB.2015.00305 vom

21. April 2016). Dieser Entscheid blieb unangefochten. Bei der vorliegend angefochtenen Verfügung Nr. AL0230/0112-16 vom

22. Januar 2019 handelt es sich um die zufolge Rückweisung vorzuneh- mende Neubeurteilung der Kostenverteilungsgesuche der Mitbeteiligten 3 vom 28. Oktober 2004 und vom 11. November 2011. Der Erlass des ange- fochtenen Entscheids erfolgte durch das gemäss § 30 Abs. 1 des Abfallge- setzes (AbfG) in Verbindung mit § 4a Abs. 2 lit. d der Abfallverordnung (AbfV) neu zuständige Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) der Rekursgegnerin. 3.1. Der Rekurrent macht geltend, die Rekursgegnerin habe die Vorgaben der Rechtsmittelinstanzen, mithin den vom Verwaltungsgericht bestätigten Be- schluss des Regierungsrats vom 25. März 2015, im Wesentlichen ignoriert und sei deshalb zu einem nahezu identischen Resultat wie im Jahr 2011 gelangt. In diesem Entscheid sei die Rekursgegnerin unmissverständlich aufgefordert worden, die zivilrechtlichen Verhältnisse (vertragliche Verein- barung) "erstmals und vertieft" zu prüfen. Der Verzicht auf die Prüfung der R4.2019.00023 Seite 6

Freizeichnungsklausel sei nach Massgabe dieses Entscheids "für den vor- liegenden Fall keine angemessene Vorgehensweise". 3.2. Damit ist zunächst auf eine – mögliche – Bindungswirkung des nach Ab- weisung der dagegen an das Verwaltungsgericht erhobenen Beschwerde rechtskräftigen Beschlusses des Regierungsrats vom 25. März 2015 Bezug zu nehmen. Beim vorliegend zuständigen Baurekursgericht handelt es sich zwar faktisch nicht (mehr) um dieselbe Instanz. Weil das Baurekursgericht während des Verfahrens funktional in die vormalige Stellung des Regie- rungsrats eingetreten ist, bedarf die Frage der Bindungswirkung des regie- rungsrätlichen Entscheids dennoch der Klärung. Mit dem Beschluss des Regierungsrats vom 25. März 2015 wurde die Verfügung der Baudirektion Nr. 1106 vom 6. Juni 2011 aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwä- gungen zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zu neuem Entscheid an die Baudirektion zurückgewiesen. 3.3. Eine Rückweisung im Rekursverfahren bewirkt, dass die Vorinstanz die Sache erneut beurteilen muss. Sie ist dabei an die Rechtsauffassung der Rekursinstanz gebunden. Nicht bindend sind hingegen allgemeine Hinwei- se der Rekursinstanz, Eventualerwägungen und sog. "obiter dicta" (d.h. nicht entscheidtragende Erwägungen), wobei ihnen immerhin eine faktische Bindungswirkung in dem Sinne zukommen kann, dass sie präjudizielle Be- deutung erlangen. Die Vorinstanz darf ihrem neuen Entscheid auch weitere Gesichtspunkte zugrunde legen, solange sie dabei die Vorgaben des Rückweisungsentscheids nicht unterläuft (Alain Griffel, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 28 Rz. 42; sowie Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 64 Rz. 15; je mit Hinweisen). Die Frage, ob Rückweisungsentscheide für die rückweisende Instanz Bin- dungswirkung entfalten, wird in der Rechtsprechung uneinheitlich beant- wortet. Eine zwingende Bindungswirkung im Sinne eines ungeschriebenen Grundsatzes des Bundesrechts besteht nicht. Im Grundsatz ist es richtig, dass – beispielsweise – das Verwaltungsgericht an seinen Rückweisungs- entscheid gebunden ist. Gerade auch die ein Rechtsmittel führende Partei muss darauf vertrauen dürfen, da die Rückweisung ansonsten einzig eine Verlängerung des Verfahrens zur Folge hat und nicht der Streiterledigung R4.2019.00023 Seite 7

dient; der Rückweisungsentscheid soll keine Rechtsunsicherheit bewirken. Die Selbstbindung der Rechtsmittelinstanz setzt aber voraus, dass die Grundlagen des Rückweisungsentscheids unverändert geblieben sind. Er- folgt die Rückweisung zur Klärung oder Ergänzung des entscheidrelevan- ten Sachverhalts oder werden nach § 64 Abs. 2 des Verwaltungsrechts- pflegegesetzes (VRG) zulässige neue Tatsachenbehauptungen oder Be- weismittel in das Verfahren eingebracht, kann dies zu einer abweichenden Beurteilung führen. Da die rechtliche Beurteilung alsdann auf einem geän- derten Sachverhalt beruht, tangiert diese die Bindung an den Rückwei- sungsentscheid nicht. Die Bindungswirkung ist freilich dann infrage gestellt, wenn seit dem Rückweisungsentscheid eine Rechts- oder Praxisänderung erfolgte oder eine (bis dahin ungeklärte) Rechtsfrage vom Bundesgericht abweichend beurteilt worden ist. In solchen Fällen kann von der Beurteilung im Rückweisungsentscheid abgewichen werden, namentlich wenn dieser – für die Rechtsmittelinstanz erkennbar – von einer oberen Instanz im Fall ei- nes Weiterzugs aufgehoben würde. Insoweit steht die Beurteilung der Bin- dungswirkung eines Rückweisungsentscheids in einem Spannungsverhält- nis zur Einschränkung der Anfechtbarkeit von Vor- und Zwischenentschei- den gemäss Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) und zur in Art. 93 Abs. 3 BGG geregelten diesbezüglichen Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts (Donatsch, § 64 Rz. 19 ff.). 3.4. Gemäss dem Entscheid des Regierungsrats vom 25. März 2015 wurden die (vereinigten) Rekurse "insoweit teilweise gutgeheissen, als die Verfü- gung aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen" an die Baudi- rektion zurückgewiesen wurde; "im Übrigen" wurden die Rekurse abgewie- sen. In den Erwägungen setzte sich der Regierungsrat zum einen mit der Frage auseinander, ob die privatrechtlichen Regelungen, welche die Mitbeteilig- te 3 und der Rekurrent getroffen haben, im Rahmen des Kostenvertei- lungsverfahrens hätten berücksichtigt werden müssen, und bejahte dies – im Gegensatz zur erstinstanzlich verfügenden Baudirektion – für den vor- liegenden Fall. Ob die zivilrechtlichen Regelungen vorfrageweise zu prüfen oder das Verwaltungsverfahren zu sistieren sei, bis die privatrechtlichen Ansprüche in einem Verfahren vor den Zivilgerichten geklärt seien, lässt der Entscheid offen. Zum anderen befasste sich der Regierungsrat in sei- nen Erwägungen damit, ob die Kostenpflicht früherer Betreiber auf den Re- R4.2019.00023 Seite 8

kurrenten übergegangen sei. Diesbezüglich hält er fest, dass die Kosten- pflicht des Verhaltensverursachers im Fall der Singularsukzession – im Ge- gensatz zur ohne Weiteres auf den Erwerber übergehenden latenten Kos- tenpflicht des Standortinhabers bei einer Handänderung infolge der mass- geblichen Anknüpfung an die "Rechtsbeziehung zum belasteten Standort"

– als persönliche Schuld bei diesem bleibe und nicht auf den Rechtsnach- folger übergehe. Möglich sei dagegen ein Übergang der Kostenpflicht des Verhaltensverursachers im Fall der Universalsukzession, was zum einen die Vermögens- oder Geschäftsübernahme betreffe und zum andern durch Erbschaftserwerb im Sinne von Art. 560 Abs. 2 des Zivilgesetzbuchs (ZGB) geschehen könne. Letztere Variante setze voraus, dass nach der Rechts- lage zum Zeitpunkt des Erbganges eine Sanierungspflicht bestanden habe, weshalb nebst Erörterung der früheren Rechtslage auch zu prüfen sei, ob zum damaligen Zeitpunkt – mithin zum Zeitpunkt des Todes von J. H. am

24. Juni 1956 – eine Sanierung auch tatsächlich angeordnet worden wäre bzw. damit hätte gerechnet werden müssen. Bejahendenfalls sei der Um- fang der Sanierung (nach damaligem Recht) zu berechnen; bezüglich der Erbenhaftung sei auf die Sanierungspflicht bzw. die Kosten einer Sanierung zum Zeitpunkt des Erbganges abzustellen. Die Kostenverteilungsverfügung habe deshalb konkret darzulegen, ob zum Zeitpunkt des massgeblichen Erbganges eine Sanierung angeordnet worden wäre und in welchem Um- fang hätte saniert werden müssen. Ebenso habe sie aufzuzeigen, welche Kosten daraus entstanden wären, weil nur diese den Erben auferlegt wer- den dürften. Diesbezüglich erweise sich die Kostenverteilungsverfügung, welche wohl auf zum Zeitpunkt des Erbganges bestehende Vorschriften, namentlich des vormaligen Gewässerschutzgesetzes, verweise, indes be- treffend die Frage einer tatsächlichen früheren Sanierungspflicht und der damit einhergehenden Kosten als nicht bzw. ungenügend begründet. Was die Frage einer Geschäftsübernahme der chemischen Reinigung durch den Rekurrenten von E. H. angehe, so könnten den Akten keine Belege betref- fend eine Geschäftsübernahme mit Aktiven und Passiven entnommen wer- den. Auch diesbezüglich sei die Ausgangsverfügung mangelhaft begründet. Es seien daher sowohl in Zusammenhang mit der Tragweite des Tausch- vertrags als auch mit der Rechtsnachfolge und den damit verbundenen Auswirkungen auf die Kostentragung weitergehende Abklärungen in nicht unerheblichem Umfang vorzunehmen und die Sanierungskosten anschlies- send neu zu verteilen. Weil es nicht angehen könne, dass derart umfang- reiche Abklärungen erstmals durch die Rekursinstanz vorzunehmen seien R4.2019.00023 Seite 9

und den Parteien bei einem reformatorischen Entscheid des Regierungs- rats eine Instanz verloren ginge, erscheine es sachgerecht und geboten, die Kostenverteilung aufzuheben und die Streitsache zum Neuentscheid an die Baudirektion zurückzuweisen. Auf die Prüfung weiterer Rügen hat der Regierungsrat verzichtet. Die Rückweisung bezieht sich nach dem Gesagten auf zwei Gesichtspunk- te: Die Baudirektion (bzw. kraft neuer Zuständigkeitsregelung: das AWEL) soll zum einen die Frage der Rechtsnachfolge abklären und insbesondere darlegen, ob bzw. in welchem Ausmass aus einer allfälligen Sanierungs- pflicht zum Todeszeitpunkt des J. H. Kosten entstanden wären bzw. inwie- fern damit hätte gerechnet werden müssen, und ob von einem Übergang der Kostentragungspflicht von E. H. auf den Rekurrenten namentlich zufol- ge Geschäftsübernahme auszugehen sei. Zum anderen solle die Baudirek- tion (das AWEL) im Rahmen der Kostenverteilungsverfügung den Grund- stücktauschvertrag berücksichtigen (zum Ganzen Beschluss des Regie- rungsrats vom 25. März 2015, E. 3-7; VB.2015.00305 vom 21. April 2016, E. 4.1). 3.5. Der Regierungsrat hat damit nur sehr beschränkt Fragen entschieden, wel- che im vorliegenden Fall keinen Beurteilungsspielraum mehr offen liessen. Weder die Frage der Rechtsnachfolge des Rekurrenten für J. H. bzw. für E. H. (in die Stellung je eines Verhaltensverursachers) noch das Ausmass ei- ner allfälligen Sanierungspflicht in den jeweils in Frage stehenden Über- gangszeitpunkten sind – zufolge des Rekursentscheids des Regierungsrats

– rechtsgenügend geklärt. Die genannten Fragen stehen vorliegend folglich zur freien Beurteilung. Die Anweisungen zur Berücksichtigung des Gewährleistungsausschlusses im Grundstücktauschvertrag sind relativ unbestimmt. Der Regierungsrat stützt sich im Entscheid vom 25. März 2015 auf relativ allgemein wiederge- gebene Meinungsäusserungen in der Lehre, wonach auch im Rahmen ei- ner Kostenverteilung nach Art. 32d des Umweltschutzgesetzes (USG) zwecks Sicherstellung sachgerechter Ergebnisse die zivilrechtlichen Ver- hältnisse zu berücksichtigen seien. Auch diese Feststellung vermag für wei- tere Verfahren keine bindende Wirkung zu entfalten. Zu berücksichtigen ist zudem, dass zufolge der grundsätzlich fehlenden Beschwerdefähigkeit des regierungsrätlichen Rückweisungsentscheids (Art. 93 Abs. 1 BGG; § 41 R4.2019.00023 Seite 10

Abs. 3 i.V.m. § 19a VRG) eine spätere Anfechtung in diesem Punkt ohne- hin nicht wirksam ausgeschlossen werden kann. Das Verwaltungsgericht ist auf die von der Mitbeteiligten 3 gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 25. März 2015 erhobene Beschwerde denn auch einzig zufolge der bereits überlangen Verfahrensdauer eingetreten (VB.2015.00305 vom

21. April 2016, E. 5.3.3-5.4). Auch die Bedeutung des Gewährleistungsaus- schlusses für die Kostenverteilung ist mithin umfassend zu untersuchen.

E. 5.1 Der Rekurrent macht weiter geltend, die Rekursgegnerin habe den von J. H. ab 1930 bis zu seinem Tode am 24. Juni 1956 geführten Betrieb einer chemischen Reinigung in der Liegenschaft T.-Strasse 1 ausser Betracht gelassen. Die Rekursgegnerin gehe zu Unrecht davon aus, dass E. H. und der Rekurrent gestützt auf Art. 181 aOR die Verantwortung für das Unter- nehmen übernommen hätten und schon deshalb als Verhaltensverursacher haften würden. Die für den – auf den Todestag zurückbezogene – Erbtei- lung verantwortlichen Rechtsanwälte sowie der später bestellte Beistand des jüngeren Sohnes R. H. hätten die Nachlassschulden im Rahmen der Erbteilung klar verteilt. Diese seien E. H. einzeln und betragsmässig bezif- fert, in Anrechnung an ihren Erbteil, zugewiesen worden. Weitere Schulden habe E. H. nicht übernommen und seien weder bekannt noch zu erwarten gewesen. Dies habe auch das vom Waisenamt X am 24. Juni 1957 ge- R4.2019.00023 Seite 19

nehmigte Erbschaftsinventar, welches Grundlage für die Erbteilung gewe- sen sei, bestätigt. Sodann habe R. P. bereits um 1888 eine "Chemische Trockenreinigung" eingerichtet, in welcher Kohlenwasserstoffe verwendet worden seien. Ab 1905 bis 1930 habe R. P. sodann eine chemische Waschanstalt geführt. Damit komme auch R. P. als potentieller Verhaltensverursacher (während 42 Jahren) in Betracht. Ab 1930 habe J. H. an der gleichen Adresse seine eigene Einzelfirma als Kleiderfärberei und chemische Waschanstalt eröff- net. Auch wenn im Firmenregister von der Übernahme von Aktiven und Passiven die Rede sei, sei die Aktiengesellschaft am 25. März 1931 "aufge- löst, liquidiert und gelöscht" worden. J. H. habe damit zwar Maschinen und andere Aktiven aus der Liquidationsmasse kaufen können, sei aber für die Verschmutzungen der Aktiengesellschaft von R. P. nicht verantwortlich. Im Einzelnen sei der Raum 005 von 1932 bis 1955 als Motorradwerkstatt ver- mietet gewesen und von 1955 bis 1967 an einen Autohändler. Beide Be- triebe hätten ebenfalls mit PER bzw. CKW hantiert. J. H. sowie später E. H. hätten diesen Raum für ihren Betrieb nicht genutzt. Auch unbelegt sei, dass E. H. den Betrieb nach dem Tod von J. H. unverändert fortgeführt habe. Die Einrichtungen und Maschinen seien auch während der Dauer der Betriebs- führung durch E. H. erneuert worden. Die Behauptung, wonach E. H. weiter zur Verschmutzung des Untergrunds beigetragen habe, sei unbelegt. E. H. habe ausschliesslich im Erdgeschoss bzw. in den Räumen 101 und 102 ge- reinigt. Falsch sei sodann, dass nach dem Tod von J. H. an dessen Stelle die Erbengemeinschaft H. getreten sei; falsch sei angesichts des Rückbe- zugs auf den Todestag ebenso, dass die Liegenschaft und die Aktiven des Geschäfts erst 1960 an die Erben übergegangen seien. Namentlich stelle sich die Frage, ob die Kostenpflicht aus allfälligen, von J. H. zwischen 1930 und 1956 als Betreiber der Färberei und chemischen Waschanstalt verur- sachten Verschmutzungen nach der Rechtsprechung auf die Erben über- gehen könne. Die Verursachereigenschaft könne nicht durch Erbfolge auf die Erben übertragen werden, wohl aber Schulden des Erblassers. Als ein- zige Rechtsgrundlage für eine vorhersehbare Sanierungspflicht nenne die Vorinstanz Art. 12 des Gewässerschutzgesetzes vom 16. März 1955, wel- ches indes erst nach dem Tod von J. H. bzw. am 1. Januar 1957 in Kraft getreten sei. Im Zeitpunkt des Todes von J. H. habe niemand an irgendwel- che Altlasten und damit verbundene Sanierungsmassnahmen gedacht; es habe jeder Anhaltspunkt für eine bezifferbare Schuld oder gar eine Über- schuldung der Erbschaft gefehlt. Von der Anwendbarkeit von Art. 181 aOR R4.2019.00023 Seite 20

E. 5.2 Nach Rechtsprechung und Literatur ist für die Rechtsnachfolge zwischen Verhaltens- und Zustandsverursachern einerseits sowie zwischen Singular- und Universalsukzession andererseits zu unterscheiden. Die latente Kostenpflicht des Standortinhabers geht bei einer Handände- rung ohne Weiteres auf den Erwerber über. Allerdings handelt es sich da- bei nicht um einen Fall der Rechtsnachfolge. Die latente Kostenpflicht des Standortinhabers knüpft vielmehr an die Rechtsbeziehung zum belasteten Standort und entsteht somit originär beim neuen Eigentümer oder Inhaber. Dagegen verbleibt die Kostenpflicht des Verhaltensverursachers im Fall der Singularsukzession als persönliche Schuld bei diesem und geht nicht auf den Rechtsnachfolger über. Möglich ist dagegen ein Übergang der Kostenpflicht des Verhaltensverur- sachers im Fall der Universalsukzession. Dies betrifft zum einen die Fälle der Vermögens- oder Geschäftsübernahme. Zudem kann die Kostenpflicht (auch die latente) eines Verhaltensstörers gemäss Art. 560 Abs. 2 ZGB auf dessen Erben übergehen. Nach Massgabe der bundesgerichtlichen Recht- sprechung geht dabei zwar nicht die Verhaltensverursachereigenschaft durch Erbfolge auf einen Erben über, wohl aber die Schulden des Erblas- sers, einschliesslich solcher öffentlich-rechtlicher Natur, sofern der Erbe die Erbschaft nicht ausschlägt (zum Ganzen BGE 139 II 106, E. 5.3, mit Hin- weisen). R4.2019.00023 Seite 21

E. 5.3 Wenngleich dieses nicht bei den Akten liegt, handelt es sich bei dem vom Waisenamt X am 24. Juni 1957 genehmigten Inventar vom 14. März 1957 unzweifelhaft um ein Inventar im Sinne des geltenden Art. 318 Abs. 2 ZGB (Art. 553 ZGB), welches den Schutz des Kindesvermögens bezweckt. Die entsprechende Bestimmung fand sich bereits – in leicht veränderter Form und mithin auch beim Tod eines Elternteils anwendbar – im vormaligen Kindesschutzrecht bzw. in den vormaligen Art. 318 Abs. 2 aZGB und Art. 219 Abs. 2 ZGB (Botschaft zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetz- buches [Erwachsenenschutz, Personenrecht und Kindesrecht] vom 28. Juni 2006, BBl 2006 S. 7001 ff., 7102; Botschaft des Bundesrates an die Bun- desversammlung über die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbu- ches [Kindesverhältnis] vom 5. Juni 1974, BBl 1974 S. 1 ff., 89). Eine ein- geschränkte Haftung für Erbschaftsschulden, wie dies die Regelungen zum öffentlichen Inventar (Art. 580 ff. ZGB) vorsehen, steht demnach vorliegend nicht zur Debatte.

E. 5.4 Der Übergang der Kostentragungspflicht des Verhaltensverursachers auf seine Erben wird nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an zwei Voraussetzungen geknüpft. Einerseits muss zum Zeitpunkt des Erbgangs eine rechtliche Grundlage für eine Sanierungs- und Kostentragungspflicht bestanden haben. Andererseits müssen die Erben die Möglichkeit gehabt haben, das Erbe auszuschlagen oder unter öffentlichem Inventar anzu- nehmen, was die Vorhersehbarkeit einer Sanierungspflicht bedingt (BGE 142 II 232, E. 6.3, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat im zitierten Entscheid am Beispiel einer ab 1965 betriebenen, 1969 unter Verweis auf die fehlende Umweltbeeinträchtigung bewilligten und im Zeitpunkt des Erb- gangs 1981 nicht erkennbar umweltgefährdenden Deponie eine Vorher- sehbarkeit einer sich in den 1990er-Jahren manifestierenden Sanierungs- und Kostentragungspflicht verneint und eine Haftung der Erben abgelehnt. (BGE 142 II 232, E. 6.4.2). In einem früheren Entscheid wurde der Bestand einer Sanierungs- und Kostentragungspflicht für (auch für vor dem Inkraft- treten der Norm als Verhaltensstörer verursachte) Altlasten (jedenfalls) auf- grund des am 1. Juli 1972 in Kraft getretenen Art. 8 des Gewässerschutz- gesetzes (GSchG) bejaht (BGE 114 Ib 44, E. 2.c.bb). R4.2019.00023 Seite 22

E. 5.5 Ein Eintritt der Erben von J. H. in dessen Verpflichtungen als Verhaltens- verursacher kann nach den erwähnten Kriterien nicht bejaht werden. Vor- behältlich besonderer Bestimmungen oder abweichender Umstände ist im Allgemeinen ab dem Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes per 1. Juli 1972 von einer genügenden Rechtsgrundlage für eine Sanierungspflicht auszugehen. Etwas Anderes rechtfertigt sich im vorliegenden Fall nicht. Be- reits aufgrund des Inkrafttretens des StGB (Art. 234 StGB [Verunreinigung von Trinkwasser]) am 1. Januar 1942 von einer Grundlage für die Sanie- rung von Gewässern auszugehen, ginge fehl. Hinzu kommt, dass den Er- ben für den Bestand und die Quantifizierung der Sanierungsverpflichtung zum Todestag am 24. Juni 1956 jegliche Anhaltspunkte fehlten. Das Be- gehren um Aufnahme eines öffentlichen Inventars ist gemäss Art. 580 ZGB

– bei diesbezüglicher Kenntnis – einen Monat ab Kenntnis des Todes des Erblassers zu stellen. Vor diesem Hintergrund ist die Frage, ob bereits ge- mäss Art. 12 des Gewässerschutzgesetzes vom 16. März 1955 (in Kraft ge- treten am 1. Januar 1957) beinhaltend Zwangsmassnahmen zur Durchset- zung des genannten Gesetzes eine genügende gesetzliche Grundlage für eine Sanierung vorlag, unerheblich. Der (ohnehin auf den Todestag am 24. Juni 1956 zurückbezogenen) Erbteilung vom 9. April 1960 kommt gegen- über dem Erbgang punkto Übergang der Kostentragungspflicht keine selbstständige Bedeutung zu. Dasselbe gilt für die – nachfolgend im Ein- zelnen zu beleuchtende – Geschäftsübernahme durch E. H. Diese hat ne- R4.2019.00023 Seite 23

E. 5.6 Was der Rekurrent weiter zum – seiner Ansicht nach fehlenden – Übergang der Kostentragungspflicht für ab dem 24. Juni 1956 verursachte Ver- schmutzungen anführt, überzeugt hingegen nicht. Die Geschäfte der che- mischen Reinigung wurden von E. H. nach dem Tod ihres Ehemannes fak- tisch ohne Unterbruch übernommen. Daran änderte der Einsatz gewisser neuer bzw. Ersatz einzelner alter Maschinen offenkundig nichts. Dass E. H. ausschliesslich im Erdgeschoss bzw. in den Räumen 101 und 102 gearbei- tet habe, trifft für die Zeit nach der Geschäftsübernahme durch den Rekur- renten wohl zu, ist aber für die Zeit vom 24. Juni 1956 bis zum

26. September 1969 unwahrscheinlich. Der Kaufvertrag vom

26. September 1969 weist aus, dass E. H. dem Rekurrenten am Ende die- ser Periode Maschinen aus dem Chemisch-Reinigungsgeschäft zum da- mals stattlichen Preis von Fr. 40'000.– sowie einen VW-Kastenwagen zum Preis von Fr. 7'500.– verkaufte, laufende Versicherungen überband, Debito- ren abtrat sowie Personal übernahm. Der Verkauf des Geschäftes wurde in den vier Tageszeitungen der Stadt X öffentlich bekanntgemacht. Diese Vorgänge wären ohne das Vor- bzw. Weiterbestehen eines Geschäftes, welches in der Substanz demjenigen von J. H. entsprach, undenkbar. Die Verhaltensverursachereigenschaft für (potentielle) in dieser Zeit entstande- ne Verschmutzungen in der Zeit von 1956-1969 wurde damit zunächst in der Person von E. H. begründet. Was der Rekurrent gegen den Übergang der Kostenpflicht als Verhaltens- verursacher im Rahmen der Übernahme des Chemisch-Reinigungs- geschäfts mit Vertrag vom 26. September 1969 (per 28. September 1969) ausführt, ist rechtlich nicht relevant. Die Bezeichnung des entsprechenden Vertrages als Kaufvertrag schadet nicht. Dass die bestehende Einzelfirma von E. H. handelsregisterrechtlich nicht "übertragen" werden konnte, son- dern im Gegenzug zur Löschung der Rekurrent als Einzelunternehmer ein- zutragen war, versteht sich von selbst. Da der Rekurrent auch die Kunden- forderungen (exklusive solche aus Monatsrechnungen) sowie das Perso- nal, Vorräte, Büromaterial und sogar die im Besitz der Reinigung befindli- R4.2019.00023 Seite 24

che Kundenware (inklusive Rückgabeverpflichtung) übernahm, ist der Vor- gang der Geschäftsübernahme offenkundig. Für die Anwendung von Art. 181 aOR genügt die Übertragung eines organisch in sich geschlossenen Teils des Vermögens oder Geschäfts. Das Bundesgericht ging im bereits zitierten Entscheid BGr 1C_170/2017 für einen ähnlich gelagerten Sach- verhalt ohne weiteres von einer Geschäftsübernahme im Sinne von Art. 181 aOR aus (BGr 1C_170/2017 vom 7. September 2017, E. 6.3). Art. 181 aOR kommt auch dann zum Zug, wenn nicht sämtliche Aktiven des Ge- schäfts übertragen werden. Die separate Auslagerung einzelner Bereiche (mitunter: Aufspaltung eines Unternehmens) ändert nichts daran, dass es sich beim übernommenen Geschäft um einen organisch in sich geschlos- senen Teil des vormaligen Unternehmens handeln kann (BGr 4A_256/2008 vom 29. Oktober 2008, E. 4.1, mit Hinweisen). Damit schadet in keiner Weise, dass E. H. trotz der Übernahme der Chemisch-Reinigung durch den Rekurrenten im östlichen Teil der Liegenschaft T.-Strasse 1 weiterhin ein- fache Kleiderreinigungsaufgaben ausführte. Dass der Rekurrent im westli- chen Teil der Liegenschaft unter Zukauf neuer Maschinen (nebst den für Fr. 40'000.– übertragenen) ein in Teilen neu konzipiertes Chemisch- Reinigungsgeschäft eröffnete, schliesst die Anwendbarkeit von Art. 181 aOR ebenfalls nicht aus. Eine Betriebsübernahme setzt die Beibehaltung des Betriebsstandorts nicht notwendig voraus. Altlastenrechtlich ist sodann darauf zu verweisen, dass die Räumlichkeiten in der Liegenschaft T.- Strasse 1 wohl unterschiedlich genutzt bzw. dem Rekurrenten einzeln ver- mietet wurden. Faktisch war – was im Verfahren denn auch nie in Abrede gestellt wurde – der Zugang sowohl des Rekurrenten als auch von E. H. zu den Schadstoffherden jederzeit gewährleistet. Im Ergebnis bewirkte der Übergang der der Chemisch-Reinigung zugehöri- gen Geschäftsaktivitäten 1969 nicht nur die Verursachereigenschaft des Rekurrenten ab diesem Zeitpunkt, sondern auch dessen Eintritt in die dies- bezügliche Stellung von E. H. Dass die altlastenrechtlichen Sanierungs- und Kostentragungspflichten (wohl) auch zu diesem Zeitpunkt noch nicht vorhersehbar oder quantifizierbar waren, tangiert die Übernahme der dies- bezüglichen Verpflichtungen nicht (BGr 1C_18/2016 vom 6. Juni 2016, E. 4.2; mit Hinweisen). Den Betrieb führte der Rekurrent in der Folge am sel- ben Ort (bis zur Verlegung des Betriebsstandorts im Jahr 1992) weiter. Aus dem Gesagten resultiert die Kostentragungspflicht des Rekurrenten für alle ab dem 24. Juni 1956 verursachten Verschmutzungen. R4.2019.00023 Seite 25

E. 5.7 Nicht von Bedeutung für die Kostentragungspflicht kann der vom Rekurren- ten namhaft gemachte Hinweis auf die – eventuelle – Verwendung von CKW bzw. von PER durch die im Raum 005 ansässige Motorradwerkstatt bzw. den von 1955 bis 1967 dort ansässigen Autohandelsbetrieb sein. Für eine Verwendung entsprechender Schadstoffe durch diese Betriebe beste- hen im vorliegenden Verfahren keinerlei Anhaltspunkte, zumal in Betrieben dieser Art ohnehin keine quantitativ ins Gewicht fallende Verwendung von CKW bzw. PER denkbar ist. Die durchgeführten Untersuchungen (Sanie- rungsuntersuchung und Sanierungsprojekt vom 20. September 1996 sowie Standortdokumentation vom 5. März 2007) ergeben keine Hinweise auf die Verwendung von Schadstoffen. Hinweise vermag auch der Rekurrent nicht zu benennen. Eine kumulative Verursachung der Altlasten im Gebäude T.- Strasse 1 fällt mit den im Raum 005 zeitweise ansässigen Betrieben daher mit grosser Wahrscheinlichkeit ausser Betracht. Auf das entsprechende Vorbringen ist nicht weiter einzugehen.

E. 5.8 Die Verwendung von Tetrachlorethen (PER) durch J. H. vorgelagerte Besit- zer der Liegenschaft T.-Strasse 1 erscheint nicht plausibel. Der Einsatz von PER vor den 1930er-Jahren erscheint schon deshalb unwahrscheinlich, weil in den Jahrzehnten zuvor in der Textilreinigung andere Stoffe verwen- det worden waren. Der Rekurrent stellte sich im Rahmen der Altlastenun- tersuchung selber auf den Standpunkt, dass ab 1934 mit einer (damals neu angeschafften) Wacker-Reinigungsmaschine gearbeitet worden sei. Vor diesem Zeitpunkt ist die Verwendung von PER im Gebäude gänzlich un- wahrscheinlich.

E. 5.9 Im Ergebnis hat der Rekurrent für vom 24. Juni 1956 an entstandene Altlas- ten in der Liegenschaft T.-Strasse 1 einzustehen. Die Kosten für die bis zum 24. Juni 1956 entstandenen Verschmutzungen trägt hingegen, man- gels Rechtsnachfolge für J. H., das zuständige Gemeinwesen (Art. 32d Abs. 3 USG). Die Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass – zumin- dest – ein Teil der Verschmutzungen durch J. H. verursacht wurde. Dies deckt sich mit den konstanten Aussagen des Rekurrenten im Rahmen der R4.2019.00023 Seite 26

Altlastenuntersuchung zur Verwendung der Wacker-Reinigungsmaschine (in Raum 07) sowie zur zugehörigen Destillationsanlage (in Raum 02). Die- se Aussagen wiederum stehen im Einklang zum zeitlichen Ablauf der Ge- schäftsübernahmen sowie zu den Ergebnissen der Altlastenuntersuchung. Da der Rekurrent das Chemisch-Reinigungsgeschäft (ab 1969) im westli- chen Gebäudeteil (zunächst in Raum 005, dann in weiteren Räumen) be- trieb, lassen sich die Verschmutzungen im östlichen Gebäudeteil nicht mit seiner eigenen geschäftlichen Tätigkeit erklären, sondern einzig mit derje- nigen von J. H., bzw. nach dessen Tod am 24. Juni 1956 von E. H. Dass E. H. noch während der Dauer der Erbengemeinschaft bzw. bis zur Erbteilung per 9. April 1960 grundlegend neue Produktionsmethoden bzw. Maschinen implementierte, ist unwahrscheinlich. Dass nach der Erbteilung angesichts der dannzumal mittels einer Erhöhung der Hypothek erhältlich gemachten Mittel von Fr. 20'000.– (zusätzlich des bei der Erbteilung angerechneten Maschinenwerts von ebenfalls Fr. 20'000.–) betriebliche Veränderungen vorgenommen wurden, erscheint hingegen plausibel, vermag aber kaum die gesamten Verschmutzungen im östlichen Gebäudeteil, insbesondere nicht in dessen Kellergeschoss, zu erklären. Im weiteren Verlauf des Ver- fahrens wird insbesondere bezüglich dieser Verschmutzungen zu klären sein, ob sie mit überwiegender Wahrscheinlichkeit J. H. oder E. H. (und damit dem Rekurrenten) zuzurechnen sind. Da weder der angefochtene Entscheid noch die Akten des Altlastenuntersuchungs- und Sanierungsver- fahrens sachdienliche Hinweise enthalten, welche eine Quantifizierung (Quantität der Verschmutzungen in den Gebäudeteilen oder einzelnen Räumen einerseits und verursachter Sanierungsaufwand andererseits) der Verpflichtungen ermöglichen, sind im Hinblick auf diese Fragestellung zu- sätzliche Abklärungen (Kurzgutachten/Fachberichte) erforderlich. Eine Ab- klärung ist auch mit Bezug auf die Quelle der Schadstoffeinträge auf der E.- Parzelle vorzunehmen. Dass es – wie bereits die Standortdokumentation festhält – anhand der Akten nicht möglich ist, die sanierungsbedürftigen Verunreinigungen einzelnen Personen zuzuordnen, schadet nicht. Es geht um die Erarbeitung von Beurteilungsgrundlagen, mithin auch um gutachter- liche Aussagen zur Wahrscheinlichkeit, auf deren Basis eine Kostenvertei- lung in pflichtgemässem Ermessen vorgenommen werden kann.

E. 5.10 Die Erarbeitung der beschriebenen Grundlagen ist nicht Sache der Rekurs- instanz. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und die Sache R4.2019.00023 Seite 27

im Sinne der Erwägungen zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dies betrifft nament- lich auch die Feststellung der Sanierungskosten (Dispositiv-Ziffer 3), zumal im vorinstanzlichen Verfahren (für die beschriebenen Sachverhaltsabklä- rungen) weitere Kosten entstehen dürften. 6.1. Bemerkungsweise ist auf eine weitere Rüge des Rekurrenten Bezug zu nehmen. Dieser macht namhaft, die Vorinstanz habe wichtige Aspekte für eine angemessene und gerechte Kostentragung ignoriert. Weder sei die wirtschaftliche Interessenlage bzw. die finanzielle Situation des Rekurren- ten vertieft abgeklärt worden, noch seien Billigkeitserwägungen in die Beur- teilung eingeflossen. 6.2. Vorweggenommen sei, dass das Argument, der Rekurrent habe im Rah- men des Grundstücktauschs von 1988 unbelastete Grundstücke zu Eigen- tum erhalten, im Rahmen der Kostenverteilung nicht berücksichtigt werden darf. Die Liegenschaft T.-Strasse 1 wurde zufolge der in den Jahren 2000 bis 2005, noch vor ihrer Übertragung an die L. Immobilien AG, vorgenom- menen Sanierung (unter dem vorliegend zu verteilenden Sanierungsauf- wand) von Altlasten befreit. In der Gegenüberstellung haben die getausch- ten Liegenschaften daher beide als unbelastet zu gelten. Die Mitbeteiligte 3 hat im Verfahren sodann nicht bestritten, dass sie zum Zeitpunkt des Ab- schlusses des Grundstücktauschvertrags vom 25. August 1988 Kenntnis von der Altlastenproblematik hatte bzw. bei Anwendung der pflichtgemäs- sen Sorgfalt jedenfalls hätte haben sollen. Die Kostentragungspflicht der Mitbeteiligten 3 als Standortinhaberin hat daher als im Rahmen der im Grundstücktauschvertrag vereinbarten Ansätze (pro m2 der Liegenschaften T.-Strasse 1 bzw. T.-Strasse 2) berücksichtigt zu gelten. Als Bemessungs- kriterium fallen damit sowohl der altlastenfreie Zustand der Liegenschaft T.- Strasse 2 als auch die von der Mitbeteiligten 3 als Standortinhaberin zu tra- genden Kosten ausser Betracht. 6.3. Nach der Rechtsprechung können bei der Bemessung des Kostenanteils neben dem Mass der Verantwortung auch Billigkeitsgesichtspunkte wie die R4.2019.00023 Seite 28

wirtschaftliche Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit berück- sichtigt werden (BGE 139 II 106, E. 5.5). Was die persönlichen finanziellen Verhältnisse des Rekurrenten angeht, ist darauf hinzuweisen, dass im alt- lastenrechtlichen Verfahren nach der Rechtsprechung die Beweisregel (und Substantiierungsregel) von Art. 8 ZGB analog herangezogen wird (BGE 144 II 332, E. 4.1.3). Als mögliche, die Kostentragungspflicht min- dernde Umstände hat der Rekurrent seine finanzielle Situation, so er diese im Verfahren berücksichtigt wissen will, ohne zusätzliche behördliche Auf- forderung darzutun. Der Rekurrent ist mithin gehalten, der Vorinstanz baldmöglichst entsprechende Erklärungen und Unterlagen (Steuerunterla- gen für die Dauer des Verfahrens, ggf. Bescheinigungen, im Fall erhebli- cher Mittelabflüsse auch Mittelflussrechnungen) einzureichen. Unterlässt er dies innert nützlicher Frist, ist aufgrund der Akten zu entscheiden. 7. Der Rekurs ist teilweise gutzuheissen. Die Verfügung der Baudirektion vom

E. 8 Ausgangsgemäss bzw. angesichts der vollumfänglichen Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Rückweisung der Sache an die Vo- rinstanz (vgl. BGr 1C_63/2016 vom 25. August 2016) sind die Verfahrens- kosten der Baudirektion aufzuerlegen (§ 13 VRG). Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal- tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier ein Verfahren mit bestimmbarem Streitwert vor, beträgt die Ge- richtsgebühr in der Regel Fr. 500.– bis Fr. 50'000.– (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 1 GebV VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Ge- richtsgebühr bis auf das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Der vorliegende Streitwert von Fr. 1'473'702.95 hält sich oberhalb des Streitwertrahmens von bis zu Fr. 1'000'000.–, weshalb der massgebliche R4.2019.00023 Seite 29

Gebührenrahmen Fr. 22'000.– bis Fr. 50'000.– beträgt. Demzufolge sowie mit Blick auf den Aktenumfang, die Schwierigkeit des Falls und den Zeit- aufwand des Gerichts, aber auch dem mindernd zu berücksichtigenden Umstand, dass ein weiterer Rechtsgang erforderlich ist, ist die Gerichtsge- bühr auf Fr. 22'000.– festzusetzen. Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei- ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver- pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach- verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte o- der den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom 16. Oktober 2003, E. 3.1). Demnach ist vorliegend dem Rekurrenten zulasten der Bau- direktion, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft, eine Umtriebsentschä- digung zuzusprechen. Angemessen erscheint angesichts des Verfahrens- umfangs ein Betrag von Fr. 6'000.–. Da die Umtriebsentschädigung pau- schal festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusat- zes von vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56). […] R4.2019.00023 Seite 30

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

Baurekursgericht des Kantons Zürich

4. Abteilung G.-Nr. R4.2019.00023 BRGE IV Nr. 0107/2019 Entscheid vom 29. August 2019 Mitwirkende Abteilungsvizepräsident Urs Hany, Baurichter Alexander Seiler, Ersatzrich- ter Kosmas Savary, Gerichtsschreiber Alain Thiébaud in Sachen Rekurrent K. H., […] vertreten durch […] gegen Rekursgegnerin

1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich Mitbeteiligte

2. Kanton Zürich, Postfach, 8090 Zürich

3. Stadt X, […] Nr. 3 vertreten durch […] betreffend Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft, Nr. AL 0230/0112-16 vom 22. Januar 2019; Sanierung des belas- teten Standorts […]; Kostenverteilung […] ______________________________________________________

hat sich ergeben: A. Mit Verfügung Nr. AL0230/0112-16 vom 22. Januar 2019 trat die Baudirek- tion Kanton Zürich, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), auf ein altlastenrechtliches Kostenverteilungsgesuch der Stadt X vom 28. Ok- tober 2004 bzw. vom 11. November 2009 ein (Dispositiv-Ziffer 1), stellte die für altlastenrechtliche Massnahmen betreffend den belasteten Standort […] ("H.-Areal") bis zu diesem Zeitpunkt angefallenen Kosten auf Fr. 2'105'289.93 fest (Dispositiv-Ziffer 2) und verlegte letztere auf K. H. (Fr. 1'473'702.95; 70 %), die Stadt X (Fr. 536'848.90; 25,5 %) sowie den Kanton Zürich (Fr. 94'738.05; 4,5 %) (Dispositiv-Ziffer 3). Der Kanton Zürich wurde sodann (sinngemäss) zur Erstattung von Fr. 796'729.80 an die Stadt X verpflichtet (Dispositiv-Ziffer 4). K. H. wurde verpflichtet, dem Kanton Zürich innert 60 Tagen nach Rechtskraft des Ent- scheids und Rechnungsstellung durch die Baudirektion Fr. 1'473'702.95 zu bezahlen, zuzüglich Verzugszins von 5 % nach Ablauf dieser Frist (Disposi- tiv-Ziffer 5). Hinsichtlich der Anrechenbarkeit und Verteilung zukünftig anfal- lender Kosten für notwendige altlastenrechtliche Massnahmen auf dem Standort […] verweist die Verfügung auf ein separates Verfahren (Disposi- tiv-Ziffer 6). Schliesslich wurden die weiteren Anträge der Stadt X gemäss Erwägungs-Ziffer 8 (Verzinsung) und Erwägungs-Ziffer 9 (Forderung betref- fend Abgeltungen des Bundes, weitere Beweiserhebungen, Befangenheit) abgewiesen (Dispositiv-Ziffer 7). B. Hiergegen gelangte K. H. mit fristgerechter Eingabe vom 21. Februar 2019 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich mit den folgenden Rechtsbe- gehren: " 1. Die Kostenverteilungsverfügung vom 22. Januar 2019 sei vollumfäng- lich aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Stadt X als Verhal- tensverursacherin und Zustandsstörerin und der Kanton Zürich als Zustandsstörerin, nicht indessen K. H., weder als Verhaltensverursa- cher noch als Zustandsstörer, für die Kosten der Altlastensanierung der Liegenschaft T.-Strasse in X, einschliesslich der Altlastensanie- rung der angrenzenden E.-Parzelle (gemäss dem zwischen dem Kan- R4.2019.00023 Seite 2

ton und der Stadt X bereits ausgehandelten Kostenverteiler) aufzu- kommen haben.

2. Die Zusammenstellung der Sanierungskosten im Kurzbericht vom 17. November 2009 der T. AG sei zu revidieren und von einem unabhän- gigen Gutachter, welcher von den Parteien gemeinsam bestimmt wird, zu überprüfen.

3. Die Kostenanteile seien demgemäss neu festzulegen, wobei festzu- stellen sei, dass auf K. H. keine Kosten entfallen.

4. Eventualiter sei das vorliegende Kostenverteilungsverfahren zu sistie- ren und der Rekursgegnerin 1 [Stadt X] Frist anzusetzen, um ihre An- sprüche aus dem Tauschvertrag vom 25. August 1988 vor einem Zi- vilgericht entscheiden zu lassen.

5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegne- rinnen 1 und 2 [Stadt X und Baudirektion Kanton Zürich]." C. Mit Präsidialverfügung vom 25. Februar 2019 wurde vom Rekurseingang Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Vernehmlassung vom 21. März 2019 beantragte die Baudirektion die Abweisung des Rekurses. Die Stadt X beantragte mit Eingabe vom 27. März 2019 die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; un- ter Kostenfolge zulasten des Rekurrenten. Der Kanton Zürich liess sich nicht besonders vernehmen. E. Mit Replik vom 18. April 2019 hielt der Rekurrent an den gestellten Anträ- gen vollumfänglich fest. Die Stadt X duplizierte per 2. Mai 2019 mit eben- falls unveränderten Anträgen. Die Baudirektion hielt mit Eingabe vom 13. Mai 2019 (sinngemäss) an ihren Begehren fest. Der Kanton Zürich liess sich erneut nicht besonders vernehmen. R4.2019.00023 Seite 3

21. April 2016). Dieser Entscheid blieb unangefochten. Bei der vorliegend angefochtenen Verfügung Nr. AL0230/0112-16 vom

21. April 2016, E. 5.3.3-5.4). Auch die Bedeutung des Gewährleistungsaus- schlusses für die Kostenverteilung ist mithin umfassend zu untersuchen. 4.1. Der Rekurrent beruft sich in der Sache, wie erwähnt, auf die im Grund- stücktauschvertrag vom 25. August 1988 enthaltene Klausel betreffend Gewährleistungsausschluss. Die Mitbeteiligte 3 habe die Liegenschafts- schätzung selber vorgenommen. Die Gebäude auf beiden Grundstücken (T.-Strasse 1 und T.-Strasse 2) seien als wertlose Abbruchliegenschaften bewertet worden. Der Landpreis für die Liegenschaft T.-Strasse 1 sei je- doch um Fr. 200.– pro m2 tiefer bewertet worden als derjenige der Liegen- schaft T.-Strasse 2. Die Wertminderung habe sich aus den von der Mitbe- teiligten 3 zu diesem Zeitpunkt bereits geschätzten Entsorgungskosten von Altlasten für die chemische Reinigung ergeben. Die damals seitens der Mitbeteiligten 3 Handlungsbefugten seien sachkundig gewesen und hätten sich damit in den Fachabteilungen vor dem Erwerb vertieft auseinanderge- setzt. Erste Grundlagenstudien seien ab 1980 vorgenommen worden; eine Überbauungsstudie vom November 1983 habe zweifellos vertiefte Erkennt- nisse betreffend Bodenbeschaffenheit zutage gefördert. Die getauschte Liegenschaft sei bereits damals im Verdachtsflächen-Kataster eingetragen gewesen. Niemand werde auch nur im Ansatz behaupten wollen, dass sich die Mitbeteiligte 3 nach diesem Prüfungsprozedere nicht bewusst gewesen wäre, dass sie eine Abbruchliegenschaft mit einem Altlastenrisiko erworben habe. Alle Gremien seien sich der tatsächlichen und rechtlichen Tragweite der Vertragsklausel betreffend Rechts- und Sachmängel bestens im Klaren gewesen; diese sei denn auch nie beanstandet oder angefochten worden. Die Formulierung der Freizeichnungsklausel sei bewusst streng gewählt und keinesfalls zufällig oder unabsichtlich. Namentlich unterscheide diese nicht zwischen körperlichen und rechtlichen Mängeln. Ein tatsächlicher Konsens bezüglich des Ausschlusses aller Forderungen gegenüber dem Rekurrenten sei damit zustande gekommen. Eine Anfechtung der Frei- zeichnungsklausel sei ausgeschlossen. R4.2019.00023 Seite 11

Insgesamt widerspreche eine Umgehung der Freizeichnungsklausel, sei es privat- oder wie vorliegend öffentlich-rechtlich, dem Grundsatz von Treu und Glauben. Dies verdiene keinen Rechtsschutz. Zufolge der nun gestützt auf Art. 32d USG gestellten Schadenersatzforderung werde eine umfas- sende privatrechtlich wirksame Haftungsausschlussklausel ausgehebelt. Das diesbezügliche Verhalten der Mitbeteiligten 3 sei widersprüchlich und demzufolge auch rechtsmissbräuchlich. Eine Kostenverteilung gemäss Art. 32 USG sei nicht von Gesetzes wegen vorgeschrieben. Eine Behörde erlasse eine solche nur dann, wenn ein Verursacher dies verlange oder stattdessen die Behörde die Massnahmen selber durchführe (Art. 32d Abs. 4 USG). Dies sei nicht der Fall, da sowohl die Mitbeteiligte 3 als auch der Mitbeteiligte 2 in eigener Sache tätig geworden seien bzw. die eigene Par- zelle saniert hätten. Dies ergebe nur Sinn, wenn sich die Behörde von Am- tes wegen um die Sanierung eines Standorts kümmere bzw. allfällige Er- satzmassnahmen ergreife. 4.2. Die Wahrung privatrechtlicher Ansprüche richtet sich gemäss § 317 PBG und § 1 VRG grundsätzlich nach dem Privatrecht im zivilprozessualen Ver- fahren (VB.2014.00314 vom 30. September 2014, E. 2.2; VB.2005.00464 vom 11. Januar 2006, E. 3.2; VB.2005.00022 vom 1. Juni 2005, E. 3.2.1). Eine Pflicht der Verwaltungsrechtspflege, zivilrechtliche Vorfragen zu ent- scheiden, besteht nicht. Bei der Entscheidung zivilrechtlicher Vorfragen hat sich die Verwaltungsrechtspflege Zurückhaltung aufzuerlegen (VB.2009.00181 vom 27. Januar 2010, E. 2.2; BGr 1C_237/2010 vom 30. August 2010, E. 2.4.2). Weil der im Grundstückkaufvertrag vom 25. August 1988 enthaltenen Klausel betreffend Gewährleistungsausschluss möglich- erweise eine Reflexwirkung auf die streitgegenständliche Kostenverteilung zukommen könnte, ist deren Tragweite vorliegend freilich zu beleuchten. Dies unter der Einschränkung bzw. dem Vorbehalt, dass eine abschlies- sende bzw. der materiellen Rechtskraft zugängliche Beurteilung einzig im zivilgerichtlichen Verfahren erfolgen kann. 4.3. Der Grundstücktauschvertrag vom 25. August 1988 enthält unter dem Titel "Weitere Bestimmungen" und im Einzelnen Folgendes (act. 13.1): R4.2019.00023 Seite 12

8. Die Herren H. haben während der Dauer der unentgeltlichen Benüt- zung der Räumlichkeiten gem. Ziffer 2 der weit. Bestimmungen allfäl- lige Reparaturen im Rahmen von normalen Unterhaltsarbeiten an der Liegenschaft T.-Strasse 1 auf eigene Kosten ausführen zu lassen. [9. Unterschriften]" 4.4. Der Verkäufer haftet dem Käufer sowohl für die zugesicherten Eigenschaf- ten als auch dafür, dass die Sache nicht körperliche oder rechtliche Mängel habe, die ihren Wert oder ihre Tauglichkeit zu dem vorausgesetzten Ge- brauche aufheben oder erheblich mindern (Art. 197 des Obligationenrechts [OR]). Als Sachmangel gilt dabei die Abweichung zwischen dem Ist- und Sollzustand der Sache, welche den Wert oder die Tauglichkeit der Sache zum vorausgesetzten Gebrauch aufhebt oder welche durch das Fehlen zu- gesicherter Eigenschaften entsteht. Sachmangel im engeren Sinne ist nach dem Wortlaut des Gesetzes ein körperlicher oder rechtlicher Mangel, wel- cher den Wert oder die Tauglichkeit der Sache zum vorausgesetzten Ge- brauch aufhebt oder erheblich mindert. Körperlich ist der Mangel, wenn die physische Beschaffenheit der Kaufsache betroffen ist. Ein rechtlicher Man- gel liegt vor, wenn die Beschaffenheit bzw. Eigenschaften der Ware gegen R4.2019.00023 Seite 13

objektives Recht verstossen, insbesondere wenn die Nutzung der Sache durch öffentlich-rechtliche Vorschriften (z.B. Konsumentenschutz-, Umwelt- schutz, Produktesicherheits- oder Polizeibestimmungen) eingeschränkt wird. Der rechtliche Mangel ist vom Rechtsmangel im Sinne der Art. 192 ff. OR zu unterscheiden. Ein Sachmangel muss im Zeitpunkt des Gefahren- übergangs mindestens bereits im Keime vorliegen (Markus Müller-Chen, in: Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 197 OR Rz. 13 ff.). 4.5. Art. 32d USG bezweckt die verursachergerechte Verlegung der Sanie- rungskosten unbesehen der Frage, wem die Durchführung der Sanierung oblag. Mit der gedanklichen Entkoppelung von Realleistungspflicht und Kostentragungspflicht will das Gesetz erreichen, dass die Sanierung zügig durchgeführt und nicht durch langwierige Auseinandersetzungen über die Kostentragungspflicht belastet wird. Der Verursacherbegriff knüpft dabei an den polizeirechtlichen Störerbegriff an. Als Verursacher geltend demnach sowohl der Verhaltens- als auch der Zustandsstörer (Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar USG, Ergänzungsband zur 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2011, Art. 32d Rz. 6). Bei der Kostenanlastung geht es um die möglichst gerechte Zuordnung der finanziellen Folgen. Mit dem Störerprinzip lässt sich nur die vorläufige Kostentragung begründen; die definitive Kostenzu- weisung dagegen muss vor dem Verursacherprinzip standhalten. Die Kos- tenanteile und die damit verbundenen Ausgleichungsansprüche sind öffent- lich-rechtlicher Natur. Die Pflicht des Verursachers zur Tragung der Sanie- rungskosten ist das notwendige Korrelat zur Realleistungs- und Duldungs- pflicht des Störers, der den sanierungsbedürftigen Zustand zu verantworten hat. Die Realleistungs- und Duldungspflichten ihrerseits sind polizeirechtli- cher Natur; als solche erwachsen sie dem Störer nur gegenüber dem Ge- meinwesen als dem Hüter der Polizeigüter. Konsequenterweise richten sich allfällige Rückerstattungsansprüche wegen nicht verursachergerechten Kostenanfalls stets an das Gemeinwesen oder gehen von diesem aus. Trifft der Sanierungspflichtige die notwendigen Massnahmen selbst, so kann der Pflichtige die bei ihm angefallenen Kosten vom Gemeinwesen zurückver- langen, soweit diese Kosten seinen Verursachungsanteil übersteigen. Mit der Kostenauflage zulasten weiterer Verursacher lebt die finanzielle Seite des Polizeirechtsverhältnisses auf, das zwischen diesen weiteren Verursa- chern (als Störern) und dem Gemeinwesen als virtuelles Rechtsverhältnis R4.2019.00023 Seite 14

schon immer bestand und das mit Bezug auf die Realleistungspflicht nur deshalb nicht aktualisiert wurde, weil die weiteren Störer zur Wiederherstel- lung des ordnungsgemässen Zustands im Vergleich zum tatsächlich be- langten Störer nicht oder weniger geeignet erschienen. Da Art. 32d Abs. 2 USG eine Pflicht zur anteilsmässigen Kostentragung statuiert, ist eine Soli- darhaftung der Verursacher ausgeschlossen. Alles andere stünde mit dem Verursacherprinzip in Widerspruch. Haftungssolidarität rechtfertigt sich nur dort, wo dem Geschädigten rasch umfassender Ersatz gesichert werden soll. Um eine Haftungs- und Regressordnung nach Massgabe obligationenrecht- licher Vorschriften geht es bei der verursachergerechten Kostenverteilung nicht. Direkte Ausgleichungsansprüche unter privaten Verursachern wären denn auch nicht sachgerecht, da die Abwälzung des Bonitätsrisikos auf den Realleistungspflichtigen zu einer unerwünschten Verquickung von Realleis- tungspflicht und Kostentragungspflicht führen würde, womit letztlich die Durchsetzung der Sanierungspflicht gefährdet wäre. Soweit ein Gemeinwe- sen als Verursacher beteiligt ist (z.B. eine Gemeinde als frühere Betreiberin eines später an einen Privaten veräusserten Grundstücks), geht es nicht um die Zusprechung direkter Ansprüche unter gleichgeordneten (privaten) Verursachern. Vielmehr ist das kostenpflichtige Verursachergemeinwesen (die Gemeinde) dem für die Sanierung und die Kostenverteilung verant- wortlichen Gemeinwesen (dem Kanton) zuzurechnen (Pierre Tschannen, Kommentar USG, 2. Aufl., Zürich 2000, Art. 32d Rz. 15 ff. und Rz. 44 f.). 4.6. Bei einer Kostenverteilung gemäss Art. 32d USG geht es nach dem Gesag- ten nicht um die Regelung einer zwischen einzelnen Störern (potentiell) be- stehenden privatrechtlichen Haftungs- und Regressordnung, sondern um die finanzielle Ausprägung des umweltrechtlichen Verursacherprinzips, welches in Gestalt öffentlich-rechtlicher Ansprüche zwischen dem für die Sanierung und die Kostenverteilung zuständigen Kanton und einzelnen Verursachern zu regeln ist. Nicht gefolgt werden kann der Kommentierung lediglich insoweit, als ein als Verhaltens- oder Zustandsstörer verantwortli- ches Gemeinwesen (Gemeinde) dem Kanton zuzurechnen sei. Eine Ge- meinde ist mit Bezug auf die Festlegung ihres Verursacheranteils – schon aus Gründen der Gleichbehandlung mit weiteren Verursachern – im Grund- satz nicht anders zu behandeln als ein beliebiger anderer Verursacher. Die Kostenverteilung hat umfassend über den Kanton zu erfolgen. Die Mitbetei- R4.2019.00023 Seite 15

rechtlichen Haftungs- und Regressordnung vorgelagert und soll dies im Regelfall auch bleiben. 4.7. Insoweit kann es im vorliegenden Verwaltungsverfahren bereits von Rechts wegen nicht zur direkten Anwendung privatrechtlicher Normen kommen. Liegt noch keine rechtskräftige zivilrechtliche Entscheidung vor, sind ent- sprechende Vorfragen durch die Verwaltungsbehörde zwar zu entscheiden und in der Kostenauflage zu berücksichtigen, jedoch insofern nicht ab- schliessend zu beurteilen, als dass das mit der Frage allenfalls einmal kon- frontierte Zivilgericht an den Vorfrageentscheid der Verwaltungsbehörde nicht gebunden ist. In der Praxis geht es dabei um die Verhinderung stos- sender Resultate: Man stelle sich einen Fall vor, in welchem ein Verkäufer, der im konkreten Fall auch Verhaltensstörer ist, ein mit einer Altlast belaste- te Grundstück an einen Käufer sehr günstig abgibt, wobei beide vereinba- ren, dass der Käufer die Altlastensanierung zu finanzieren habe. Könnte dieser Vertrag bei der öffentlich-rechtlichen Kostenverteilung nach Art. 32d USG nicht Berücksichtigung finden, so würde dies im Ergebnis darauf hin- auslaufen, dass der Verkäufer (wegen seiner Verhaltensstörereigenschaft) sozusagen ein zweites Mal für die Altlastensanierung bezahlen müsste. Einschränkend ist dabei aber anzumerken, dass ein gerechtes Ergebnis nur erzielt werden kann, wenn die vertraglichen Verhältnisse zwischen den Beteiligten auf dem Wege des Zivilprozesses nicht mehr abgeändert wer- den können (Hans W. Stutz, Die Kostentragung der Sanierung – Art. 32d USG, URP 1997, S. 758 ff., 777 f.; Michael Budliger, Zur Kostenverteilung bei Altlastensanierung mit mehreren Verursachern, Die Regelung im revi- dierten USG und im Vorentwurf zur neuen Altlasten-Verordnung, URP 1997, 296 ff., 307 f.). Ein solcher bereits bei der Kostentragung zu berücksichtigender Fall einer

Regresses auf dem Zivilweg nichts verloren. Eine Vorab-Berücksichtigung zivilrechtlicher Gewährleistungsregeln im Verwaltungsverfahren wäre sys- temwidrig und ist für den vorliegenden Regelfall abzulehnen. 4.8. Eine Berücksichtigung des in den "Weiteren Bestimmungen" des Grund- stücktauschvertrags vom 25. August 1988 enthaltenen Gewährleistungs- ausschlusses fällt aber auch aus Gründen der mangelnden Liquidität einer (allfälligen) Regelung zu Gunsten des Rekurrenten ausser Betracht. Ange- sichts dessen, dass es bei den gemäss Art. 32d USG zu verteilenden Sa- nierungskosten nicht um einen Minderungsbetrag oder um zivilrechtlich zu ersetzende direkte oder indirekte Schäden (im Sinne von Art. 208 Abs. 2 oder 3 OR) geht, sondern um einen besonderen, auf dem Verursacherprin- zip basierenden Ausgleichungsanspruch, ist nicht leichthin davon auszuge- hen, dass ein in einem Grundstückkaufvertrag vereinbarter Gewährleis- tungsausschluss die Übernahme der Kostenpflicht eines Verhaltensverur- sachers mit umfasse. Mit dem vorstehend wiedergegebenen Literaturbei- spiel, wonach die Parteien des Grundstückkaufs vereinbaren, dass der Käufer die Altlastensanierung zu finanzieren habe, hat der vorliegende Fall nichts gemein. Der vereinbarte Gewährleistungsausschluss nimmt einzig Bezug auf die klassische Sachmängelgewährleistung. Dafür, dass nach ob- jektiviertem Verständnis des Wortlauts der Klausel oder nach übereinstim- mendem tatsächlichen Parteiwillen eine gesamthafte Tragung der Sanie- rungskosten durch die Mitbeteiligte 3 ins Auge gefasst worden wäre, fehlen jegliche Anhaltspunkte. Vielmehr umfasst die Klausel einzig die – folglich – von der Mitbeteiligten 3 kraft deren Eigenschaft als Zustandsstörerin zu tra- gende Kostenpflicht. In einer kursorischen Prüfung lässt sich der Klausel zugunsten des Rekurrenten nichts entnehmen. Damit entfallen – jedenfalls diesbezüglich – weitere Überlegungen zur Angemessenheit des Kaufprei- ses und zur allfällig dabei vorgenommenen Berücksichtigung von Sanie- rungskosten. 4.9. Nach dem Gesagten erscheint es auch nicht angezeigt, das vorliegende Verfahren zwecks Durchführung eines Zivilverfahrens zu sistieren. Zufolge der Verweisung auf den Zivilweg entstehen dem Rekurrenten – wie er- wähnt – keinerlei rechtserheblichen Nachteile. Angesichts der stark diver- gierenden Rechtsauffassungen der Parteien auch bezüglich des Umfanges R4.2019.00023 Seite 18

der Ersatzpflicht vermöchte ein Zivilverfahren keine definitive Klärung der Rechtslage zu bewirken. Auf den vom Rekurrenten eventualiter gestellten prozessualen Antrag der Verfahrenssistierung zwecks Geltendmachung der Ansprüche aus dem Grundstücktauschvertrag vom 25. August 1988 ist damit nicht weiter einzugehen. 4.10. Angesichts dessen, dass es sich beim Kostenverteilungsverfahren um ein dem Zivilverfahren vorgelagertes verwaltungsrechtlichen Verfahren handelt, in welchem auf die Gesetzesvorschrift von Art. 32d USG gestützte Ansprü- che verwaltungsrechtlicher Natur beurteilt werden, kann das Verhalten der Mitbeteiligten 3 von vornherein nicht als treuwidrig oder rechtsmissbräuch- lich gelten. Damit fällt auch ein rechtsmissbräuchliches Handeln von F. S. bei der Unterzeichnung des Kostenverteilungsgesuchs ausser Betracht. Als kostenpflichtige Zustandsstörerin ist die Mitbeteiligte 3 ohne weiteres be- rechtigt, den Erlass einer Kostenverteilungsverfügung zu verlangen (Art. 32d Abs. 4 USG). 4.11. Die Rüge hinsichtlich der Berücksichtigung der im Grundstücktauschvertrag vom 25. August 1988 enthaltenen Klausel betreffend Gewährleistungsaus- schluss erweist sich als unbegründet. Eine Verfahrenssistierung zwecks Durchführung eines Zivilverfahrens fällt ausser Betracht. 5.1. Der Rekurrent macht weiter geltend, die Rekursgegnerin habe den von J. H. ab 1930 bis zu seinem Tode am 24. Juni 1956 geführten Betrieb einer chemischen Reinigung in der Liegenschaft T.-Strasse 1 ausser Betracht gelassen. Die Rekursgegnerin gehe zu Unrecht davon aus, dass E. H. und der Rekurrent gestützt auf Art. 181 aOR die Verantwortung für das Unter- nehmen übernommen hätten und schon deshalb als Verhaltensverursacher haften würden. Die für den – auf den Todestag zurückbezogene – Erbtei- lung verantwortlichen Rechtsanwälte sowie der später bestellte Beistand des jüngeren Sohnes R. H. hätten die Nachlassschulden im Rahmen der Erbteilung klar verteilt. Diese seien E. H. einzeln und betragsmässig bezif- fert, in Anrechnung an ihren Erbteil, zugewiesen worden. Weitere Schulden habe E. H. nicht übernommen und seien weder bekannt noch zu erwarten gewesen. Dies habe auch das vom Waisenamt X am 24. Juni 1957 ge- R4.2019.00023 Seite 19

könne folglich keine Rede sein. Des Weiteren seien auch bei der Über- nahme des Geschäfts durch den Rekurrenten keine Passiven übertragen worden. Der Kaufvertrag vom 26. September 1969 enthalte in Ziffer 12 so- dann die übliche kaufrechtliche Haftung. E. H. habe sich entschieden, ihren überalterten Betrieb einer chemischen Reinigung (Stückgutreinigung) auf- zugeben; der Rekurrent habe hingegen eine moderne chemische Reini- gung mit Selbstbedingungsmaschinen (Kiloreinigung) eröffnet. Dieses Kon- zept habe sich vollständig von demjenigen seiner Eltern unterschieden und die beiden Betriebe getrennt. Während E. H. seit jeher die Räume im östli- chen Teil der Liegenschaft T.-Strasse 1 benützt habe, sei die Selbstbedie- nungsreinigung des Rekurrenten im Raum 005 im westlichen Teil der Lie- genschaft eröffnet worden. Eine Haftung für zwischen 1956 und 1969 ent- standene Altlasten sei damit nicht übernommen worden. 5.2. Nach Rechtsprechung und Literatur ist für die Rechtsnachfolge zwischen Verhaltens- und Zustandsverursachern einerseits sowie zwischen Singular- und Universalsukzession andererseits zu unterscheiden. Die latente Kostenpflicht des Standortinhabers geht bei einer Handände- rung ohne Weiteres auf den Erwerber über. Allerdings handelt es sich da- bei nicht um einen Fall der Rechtsnachfolge. Die latente Kostenpflicht des Standortinhabers knüpft vielmehr an die Rechtsbeziehung zum belasteten Standort und entsteht somit originär beim neuen Eigentümer oder Inhaber. Dagegen verbleibt die Kostenpflicht des Verhaltensverursachers im Fall der Singularsukzession als persönliche Schuld bei diesem und geht nicht auf den Rechtsnachfolger über. Möglich ist dagegen ein Übergang der Kostenpflicht des Verhaltensverur- sachers im Fall der Universalsukzession. Dies betrifft zum einen die Fälle der Vermögens- oder Geschäftsübernahme. Zudem kann die Kostenpflicht (auch die latente) eines Verhaltensstörers gemäss Art. 560 Abs. 2 ZGB auf dessen Erben übergehen. Nach Massgabe der bundesgerichtlichen Recht- sprechung geht dabei zwar nicht die Verhaltensverursachereigenschaft durch Erbfolge auf einen Erben über, wohl aber die Schulden des Erblas- sers, einschliesslich solcher öffentlich-rechtlicher Natur, sofern der Erbe die Erbschaft nicht ausschlägt (zum Ganzen BGE 139 II 106, E. 5.3, mit Hin- weisen). R4.2019.00023 Seite 21

5.3. Wenngleich dieses nicht bei den Akten liegt, handelt es sich bei dem vom Waisenamt X am 24. Juni 1957 genehmigten Inventar vom 14. März 1957 unzweifelhaft um ein Inventar im Sinne des geltenden Art. 318 Abs. 2 ZGB (Art. 553 ZGB), welches den Schutz des Kindesvermögens bezweckt. Die entsprechende Bestimmung fand sich bereits – in leicht veränderter Form und mithin auch beim Tod eines Elternteils anwendbar – im vormaligen Kindesschutzrecht bzw. in den vormaligen Art. 318 Abs. 2 aZGB und Art. 219 Abs. 2 ZGB (Botschaft zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetz- buches [Erwachsenenschutz, Personenrecht und Kindesrecht] vom 28. Juni 2006, BBl 2006 S. 7001 ff., 7102; Botschaft des Bundesrates an die Bun- desversammlung über die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbu- ches [Kindesverhältnis] vom 5. Juni 1974, BBl 1974 S. 1 ff., 89). Eine ein- geschränkte Haftung für Erbschaftsschulden, wie dies die Regelungen zum öffentlichen Inventar (Art. 580 ff. ZGB) vorsehen, steht demnach vorliegend nicht zur Debatte. 5.4. Der Übergang der Kostentragungspflicht des Verhaltensverursachers auf seine Erben wird nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an zwei Voraussetzungen geknüpft. Einerseits muss zum Zeitpunkt des Erbgangs eine rechtliche Grundlage für eine Sanierungs- und Kostentragungspflicht bestanden haben. Andererseits müssen die Erben die Möglichkeit gehabt haben, das Erbe auszuschlagen oder unter öffentlichem Inventar anzu- nehmen, was die Vorhersehbarkeit einer Sanierungspflicht bedingt (BGE 142 II 232, E. 6.3, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat im zitierten Entscheid am Beispiel einer ab 1965 betriebenen, 1969 unter Verweis auf die fehlende Umweltbeeinträchtigung bewilligten und im Zeitpunkt des Erb- gangs 1981 nicht erkennbar umweltgefährdenden Deponie eine Vorher- sehbarkeit einer sich in den 1990er-Jahren manifestierenden Sanierungs- und Kostentragungspflicht verneint und eine Haftung der Erben abgelehnt. (BGE 142 II 232, E. 6.4.2). In einem früheren Entscheid wurde der Bestand einer Sanierungs- und Kostentragungspflicht für (auch für vor dem Inkraft- treten der Norm als Verhaltensstörer verursachte) Altlasten (jedenfalls) auf- grund des am 1. Juli 1972 in Kraft getretenen Art. 8 des Gewässerschutz- gesetzes (GSchG) bejaht (BGE 114 Ib 44, E. 2.c.bb). R4.2019.00023 Seite 22

In BGr 1C_170/2017 verwies das Bundesgericht bezüglich des Übergangs der Kostentragungspflicht des Verhaltensverursachers darauf, dass bei Gewässerverschmutzungen bei Geschäftsübernahmen bereits Art. 12 des Gewässerschutzgesetzes vom 16. März 1955 (in Kraft getreten am 1. Ja- nuar 1957) eine hinreichende gesetzliche Grundlage bildet, um den Verur- sacher von Verunreinigungen des Grundwassers (nicht aber des Bodens allein) zur Kostentragung zu verpflichten (BGr 1C_170/2017 vom 7. Sep- tember 2017, E. 4.3). Im Entscheid BGr 1C_18/2016 ging das Bundesge- richt sodann davon aus, dass im Rahmen einer 1968 durchgeführten Fusi- on die Sanierungs- und Kostentragungspflicht zwar übergegangen sei, aber nicht zufolge Bilanzierung oder Vorhersehbarkeit der Sanierung, sondern (einzig) zufolge der bei altrechtlichen Fusionen gemäss Art. 748 aOR uni- versalsukzessorisch übernommenen Verpflichtungen (BGr 1C_18/2016 vom 6. Juni 2016, E. 4.2). 5.5. Ein Eintritt der Erben von J. H. in dessen Verpflichtungen als Verhaltens- verursacher kann nach den erwähnten Kriterien nicht bejaht werden. Vor- behältlich besonderer Bestimmungen oder abweichender Umstände ist im Allgemeinen ab dem Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes per 1. Juli 1972 von einer genügenden Rechtsgrundlage für eine Sanierungspflicht auszugehen. Etwas Anderes rechtfertigt sich im vorliegenden Fall nicht. Be- reits aufgrund des Inkrafttretens des StGB (Art. 234 StGB [Verunreinigung von Trinkwasser]) am 1. Januar 1942 von einer Grundlage für die Sanie- rung von Gewässern auszugehen, ginge fehl. Hinzu kommt, dass den Er- ben für den Bestand und die Quantifizierung der Sanierungsverpflichtung zum Todestag am 24. Juni 1956 jegliche Anhaltspunkte fehlten. Das Be- gehren um Aufnahme eines öffentlichen Inventars ist gemäss Art. 580 ZGB

ben dem umfassenden, den Regeln von Art. 560 Abs. 2 ZGB folgenden Übergang von Aktiven und Passiven des Erblassers keine selbstständige Bedeutung. Art. 181 aOR ist mithin nicht kumulativ anwendbar. In der Sa- che folgt aus dem Gesagten, dass der Rekurrent – jedenfalls – für vor dem Tod von J. H. eingetretene Verschmutzungen keine Kosten zu tragen hat. 5.6. Was der Rekurrent weiter zum – seiner Ansicht nach fehlenden – Übergang der Kostentragungspflicht für ab dem 24. Juni 1956 verursachte Ver- schmutzungen anführt, überzeugt hingegen nicht. Die Geschäfte der che- mischen Reinigung wurden von E. H. nach dem Tod ihres Ehemannes fak- tisch ohne Unterbruch übernommen. Daran änderte der Einsatz gewisser neuer bzw. Ersatz einzelner alter Maschinen offenkundig nichts. Dass E. H. ausschliesslich im Erdgeschoss bzw. in den Räumen 101 und 102 gearbei- tet habe, trifft für die Zeit nach der Geschäftsübernahme durch den Rekur- renten wohl zu, ist aber für die Zeit vom 24. Juni 1956 bis zum

26. September 1969 unwahrscheinlich. Der Kaufvertrag vom

5.7. Nicht von Bedeutung für die Kostentragungspflicht kann der vom Rekurren- ten namhaft gemachte Hinweis auf die – eventuelle – Verwendung von CKW bzw. von PER durch die im Raum 005 ansässige Motorradwerkstatt bzw. den von 1955 bis 1967 dort ansässigen Autohandelsbetrieb sein. Für eine Verwendung entsprechender Schadstoffe durch diese Betriebe beste- hen im vorliegenden Verfahren keinerlei Anhaltspunkte, zumal in Betrieben dieser Art ohnehin keine quantitativ ins Gewicht fallende Verwendung von CKW bzw. PER denkbar ist. Die durchgeführten Untersuchungen (Sanie- rungsuntersuchung und Sanierungsprojekt vom 20. September 1996 sowie Standortdokumentation vom 5. März 2007) ergeben keine Hinweise auf die Verwendung von Schadstoffen. Hinweise vermag auch der Rekurrent nicht zu benennen. Eine kumulative Verursachung der Altlasten im Gebäude T.- Strasse 1 fällt mit den im Raum 005 zeitweise ansässigen Betrieben daher mit grosser Wahrscheinlichkeit ausser Betracht. Auf das entsprechende Vorbringen ist nicht weiter einzugehen. 5.8. Die Verwendung von Tetrachlorethen (PER) durch J. H. vorgelagerte Besit- zer der Liegenschaft T.-Strasse 1 erscheint nicht plausibel. Der Einsatz von PER vor den 1930er-Jahren erscheint schon deshalb unwahrscheinlich, weil in den Jahrzehnten zuvor in der Textilreinigung andere Stoffe verwen- det worden waren. Der Rekurrent stellte sich im Rahmen der Altlastenun- tersuchung selber auf den Standpunkt, dass ab 1934 mit einer (damals neu angeschafften) Wacker-Reinigungsmaschine gearbeitet worden sei. Vor diesem Zeitpunkt ist die Verwendung von PER im Gebäude gänzlich un- wahrscheinlich. 5.9. Im Ergebnis hat der Rekurrent für vom 24. Juni 1956 an entstandene Altlas- ten in der Liegenschaft T.-Strasse 1 einzustehen. Die Kosten für die bis zum 24. Juni 1956 entstandenen Verschmutzungen trägt hingegen, man- gels Rechtsnachfolge für J. H., das zuständige Gemeinwesen (Art. 32d Abs. 3 USG). Die Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass – zumin- dest – ein Teil der Verschmutzungen durch J. H. verursacht wurde. Dies deckt sich mit den konstanten Aussagen des Rekurrenten im Rahmen der R4.2019.00023 Seite 26

22. Januar 2019 betreffend die Sanierung des belasteten Standorts […] ist daher aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zu neuem Entscheid an die Baudirektion zurückzuweisen. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen. 8. Ausgangsgemäss bzw. angesichts der vollumfänglichen Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Rückweisung der Sache an die Vo- rinstanz (vgl. BGr 1C_63/2016 vom 25. August 2016) sind die Verfahrens- kosten der Baudirektion aufzuerlegen (§ 13 VRG). Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal- tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier ein Verfahren mit bestimmbarem Streitwert vor, beträgt die Ge- richtsgebühr in der Regel Fr. 500.– bis Fr. 50'000.– (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 1 GebV VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Ge- richtsgebühr bis auf das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Der vorliegende Streitwert von Fr. 1'473'702.95 hält sich oberhalb des Streitwertrahmens von bis zu Fr. 1'000'000.–, weshalb der massgebliche R4.2019.00023 Seite 29